论“直接登记的四类社会组织”的类别界定

［文章标识码］A

［文章编号］1671-5136(2015)02-0020-03

［收稿日期］2015-05-27

［基金项目］本文系湖南省社会科学基金课题《湖南省处于初创期的社会组织培育方式研究》（编号：13JD53）和民政部2014年中国社会组织建设与管理部级理论课题《直接登记的四类社会组织分类标准研究》的阶段性研究成果。

［作者简介］杨丹（1983-），湖南泸溪人，中共湖南省委党校湖南行政学院公共管理教研部讲师。研究方向：地方政府管理与社会治理。

一、国内外部分社会组织分类体系的分类特点和借鉴价值

（一）部分社会组织分类体系的分类特点

联合国国际标准产业分类体系　( the UN International Standard Industrial Classification System简称ISIC)并非专门针对社会组织进行分类，其分类思路是抓住产业的不同特性进行分类，辅以基本原则来予以界定。约翰-霍普金斯大学的非营利组织国际分类体系( the International Classification of Nonprofit Organizations,简称ICNPO )是明确针对世界范围内社会组织的基本分类。它提出社会组织的5大特征即组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性。这些特征提供了一个基本规则将社会组织与政府、企业组织截然分开；ICNPO因循ISIC的分类法，将社会组织所涉及的经济活动（以提供的服务或产品所涉及的产业或领域）作为分类的基础。美国用于定义社会组织的官方分类标准为国家税务局（IRS）和国家慈善统计中心（NCCS）使用的国家免税组织分类标准( The National Taxonomy of Exempt Entities，简称NTEE )将各类非政府组织按照活动性质分为26大类。中国香港地区和中国台湾地区对类似于社会组织的组织分类的共同点是按照功能进行分类。

（二）现有社会组织分类体系的借鉴价值

国际上常见的做法是按照社会组织的功能、提供的产品或服务的领域、活动的性质来分类，鲜见将社会组织按照登记的难易来分类。但是在日本的社会组织发展过程中，也曾有通过《特定非营利活动促进法》来推动特定社会组织登记成立的做法。根据我国的社会组织的发展现状和当前的社会治理水平，将社会组织按照“直接登记”和“非直接登记”来区分，是我国在对社会组织管理体制改革中的过渡性做法。通过借鉴已有分类体系中分类标准的特点，对归纳界定“直接登记的四类社会组织”的分类标准有一定的价值。

分析现有社会组织分类体系，在确定类别的过程中如下几点比较重要：1）关键要素的梳理：确定能区别各类别边界的关键特征；2）定性判断：制定能够辅助判断的原则，使使用者易于操作和对照（任何分类均难以通过罗列穷尽现实中可能出现的所有情况）；3）适度的调整空间：分类体系需预留适度的调整空间，使其能适应社会发展，葆有较强的生命力。

二、对“直接登记的四类社会组织”分类的前提

确定直接登记的社会组织分类原则，必须明确：将社会组织以能否直接登记进行简单分类，并发布“直接登记的四类社会组织”这一分类标准，是对社会组织登记制度改革探索中的过渡性政策，这一分类体系必然具有强烈的时代特色。同时，这种时效性也决定了这种分类方式必须要满足过渡性政策所应达到的功能。

（一）分类方案的制定需立足现行社会组织分类体系

“四类社会组织”并非在我国现行社会组织分类体系下规定的四个特定类别，这也正是政策在执行中存在缺乏依据的主要原因。但这并不意味着应该标新立异、完全脱离现行社会组织分类体系而进行四类社会组织的分类方案的确定。“直接登记的四类社会组织”政策的提出，其内涵在于应使率先展开直接登记的社会组织在登记注册后所开展的活动对现有体制的冲击最小。因此立足于当前已有的官方对社会组织的基本分类是需要把握的第一个重要依据。国家层面已有的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位暂行管理条例》和《基金会管理条例》，包括即将出台的修订稿，国家和地方层面的对某些类别社会组织的规范性文件（如对科技类民办非企业组织的《科技类民办非企业单位登记审查与管理暂行办法》等）应作为重要的分类基础。

（二）分类方案的制定需利于促进形成新的社会组织管理体制

对四类社会组织采用直接登记的政策展开社会组织管理体系的改革，纳入四类社会组织需考虑其直接登记对新的社会组织管理体制的形成作用最大。因此必须衡量各类社会组织可能与政府产生冲突的可能性、各类组织可能带来的矛盾缓解能力来解读政策并形成分类。因此，各地区社会组织的发育情况、历史条件等也应作为确定各地各类边界的分类依据，允许在定义四类直接登记的社会组织的边界时范围的弹性——即根据各地区社会组织的发育程度和历史条件等决定改革的步伐大小和速度快慢。

三、“直接登记的四类社会组织”应符合的基本原则

（一）符合社会组织基本特征

直接登记的四类社会组织只是在原有对社会组织的登记中减少了“行业主管单位”同意这一环节，在登记过程中，仍需首先符合社会组织的基本特征即“组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性”，方能进入是否纳入“直接登记”的考虑。

（二）社会效益显著

从政策的目标来看，“直接登记”的社会组织是国家目前发展需要大力扶持、社会治理实现必须大量依赖的。所以一个定性的判断标准是这一社会组织能够预期得到较好的社会效益。

（三）潜在危害性低

在我国对社会组织的监管体系并未健全的情况下，全面放开社会组织的直接登记存在一定风险。在改革的探索过程中，“四类直接登记的社会组织”应是社会组织中危害社会的可能性较小的社会组织。

四、“直接登记的四类社会组织”的类别边界

通过分析社会组织直接登记政策、现行国内社会组织分类体系和比较全国各省市对直接登记的四类社会组织的界定，可考虑在符合上述三项基本原则的基础上，以关键特征的归结来帮助划定直接登记的各类社会组织的边界。

（一）行业协会商会类社会组织的边界确定

1、行业协会商会类社会组织的关键特征

①作用于经济领域。

②形式为互益型的会员制组织。

2、行业协会商会类社会组织的边界范围

结合四类社会组织应符合的基本原则，可以将满足以下条件的组织判定为直接登记的行业协会商会类社会组织：

①具备“组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性”等社会组织基本特征；

②以促进经济发展、加强行业自律或促进地域间经贸合作为基本目的；

③会员制，会员以企业为主，可包含其他经济组织或个体商户，会员达到法定规模；

④会员为同行业的经济组织或会员单位的自然人或法人具有同一原籍地。

（二）科技类社会组织的边界确定和实务操作建议

1、科技类社会组织的关键特征

①作用于科学技术领域。

②形式为互益性的会员制组织和公益性的非会员制组织。

2、科技类社会组织的边界范围

结合四类社会组织应符合的基本原则，可以将满足以下条件的组织判定为直接登记的科技类社会组织：

①具备“组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性”等社会组织基本特征；

②以促进科技的发展、传播和应用为基本目的；

③会员制的科技类学术社会团体，会员为单位和个人会员，需符合法定的规模；

④非会员制的科技类社会组织成立旨在志愿为社会提供科技类准公共物品和公共服务。

（三）公益慈善类社会组织的边界确定和实务操作建议

1、公益慈善类社会组织的关键特征

①作用于社会管理和社会服务领域。

②公益性显著。体现在组织将志愿为社会有偿或无偿提供公共物品或准公共物品。

③不拘于单一组织形式。组织形式可以是互益性的会员制组织，也可以是公益性的会员制组织和非会员制组织。包含社会团体、大部分的民办非企业组织和几乎所有的基金会。

2、公益慈善类社会组织的边界范围

结合四类社会组织应符合的基本原则，可以将满足以下条件的组织判定为公益慈善类社会组织：

①具备“组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性”等社会组织基本特征；

②以促进社会和谐、增进民众福祉、弥补公共物品和公共服务的不足、增进社会公平为基本目的；

③涉及的领域为：社会福利、救灾救助、社会保障及社会事务、教育、卫生、文化、体育、生态环境。

（四）城乡社区服务类社会组织的边界确定和实务操作建议

1、城乡社区服务类社会组织的关键特征

①基层组织。服务区域为城乡村居、服务对象为基层群众。

②服务性显著。体现在组织将志愿为社会有偿或无偿提供公共物品或准公共物品。

③不拘于单一组织形式。组织形式可以是互益性的会员制组织，也可以是公益性的会员制组织和非会员制组织。包含在街道（乡镇）或者社区（村）地域范围内开展活动的部分社会团体和民办非企业组织。

2、城乡社区服务类社会组织的边界范围

结合四类社会组织应符合的基本原则，可以将满足以下条件的组织判定为城乡社区服务类社会组织：

①具备“组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性”等社会组织基本特征；

②以促进社区和谐发展或以满足社区居民各种生活需求为主要目的；

③涉及的领域为：公益服务、慈善救助、文化娱乐、社区协同管理。

五、结论

在当前社会经济条件和社会组织的发展阶段中提出的“直接登记的四类社会组织”涵盖了现存社会组织的大部分。在社会组织登记管理体制改革的进程中，在符合分类标准的基本原则的前提下，通过分析各类组织的关键特征来帮助确定四类社会组织的边界，这对社会组织登记管理理论的丰富和直接登记政策的推进有一定价值。但仅粗线条地勾勒“直接登记的四类社会组织”的类别特征，未提出精准的认定标准，亦未将各个分类涉及到的具体组织形态予以细化。在这一问题上进行更深入的研究，将使理论的可操作性更进一步。