基于政策视角的民政职业人才培育机制探析

戴香智

(长沙民政职业技术学院，湖南长沙 410004)

随着我国改革开放不断朝着纵深方向发展，社会新问题层出不穷、错综复杂，作为“上为中央分忧、下为群众解难”的民政事业，迫切需要决策更加科学化、管理更加现代化、操作更加规范化、服务更加人本化，而这一切都离不开一支高素质、高水平的民政人才队伍。正如民政部李立国部长所强调“民政事业发展，关键在人才；民政人才培养，关键在教育”。我国进入全面建设小康社会的关键时期，也是民政事业实现跨越式发展的重要战略机遇期，事业的发展带来不断变化的新形势、新变化、新任务，我国民政事业对于民政人才的要求已经站在了新的起点上，民政职业教育自然也就面临着难得的机遇和严峻的挑战。民政职业教育能否满足行业的发展需要，能否获得社会认可，民政职业教育必须要解决“为何发展”、“怎么发展”等问题，这些问题的有效发展将有利于民政职业教育的健康、持续发展。

一、研究对象与基本研究过程

本文主要通过问卷调查与实地访谈两种形式获取数据，从湖南、广东、重庆、江西等省市有关民政院校、民政业务领域、民政福利服务机构的相关人员，共计发放问卷260余份，有效回收213份,有效回收率为81.9%（由于篇幅限制，有关问卷及访谈的主要数据分析参见附录）。随着研究的深入，发现问卷调查固然能够从“面上”广泛收集来自民政职业教育机构、用人单位等方面的资料，但针对研究问题以及与研究对象多次接触的过程中，发现部分研究对象的亲身经历（无论是受教育者，还是有关教育者），可能从不同方面反映出一定的“事实”，对于民政职业教育发展问题的解决都蕴含重要意义，于是，研究中也比较注重对于研究对象的深入访谈，将访谈记录与问卷资料结合起来进行分析。最后，在综合、分析、研究的基础上，形成了本文。本文将从政策视角出发，就民政职业教育人才供需矛盾、保障缺失等方面进行分析。

二、民政职业教育发展的主要问题

调研对象普遍表示，民政职业教育发展取得了显著成绩，在人才培养及办学模式等方面积累了诸多经验，为下一步发展奠定了良好基础。但目前民政职业教育发展尚不能很好满足现实需要，主要表现如下：

1、民政职业教育发展迅速，但人才供需矛盾仍然显著

目前我国民政职业教育基本已经形成了以民政职业培训和民政学历教育相结合、民政中职教育与民政高职教育并存的体系。然而，与我国社会经济对民政事业发展的需要相比，与我国民政事业发展对高层次应用型职业人才迅速增长的需求相比，民政职业教育的规模仍然偏小，设置的专业种类也偏少。近年来部分民政院校基于立足民政，服务社会的办学理念，迅速扩大办学规模，取得了很大的发展。通过对代表民政教育最高水平的长沙民政类高职院校开设的民政种类和年招生规模进行分析发现，这些院校开设的民政类专业均不超过15个，年招生规模仅在4000人左右。与民政领域及其相关子行业岗位需要相比，高质量的民政专业人才供需矛盾显著。

2、民政职业教育规模在不断发展，但体系尚未完整

社会的发展，带来了对民政事业的新机遇、新挑战；民政事业的发展，需要人才的支撑。面对我国民政事业发展的新形势，迫切需要引进具有多元教育背景、多层次的复合型人才。而目前我国民政职业教育结构比较单一，基本上只有全日制民政职业教育和在职培训两大类。全日制民政职业教育主要是依托民政职业院校开展教育教学工作。即便是民政职院，但现实已经不仅仅为民政领域培养人才，通过高（中）考，面向社会招收全日制学生，为社会、民政行业培养人才，真正对口于民政领域的人才培养比例并不大；而在职培训则主要是由民政职业培训机构或民政行政机关所属的培训中心，针对领域内在职人员进行职业性培训。全日制民政职业教育层次结构也比较单一，学历教育基本只分中职教育与高职教育两种，尚无本科及以上层次的民政专业教育。民政培训机构，特别是地方民政培训机构，所能承担的职业人才培训层次相对也较低，大多局限于对某些民政业务领域从业人员进行基本从业知识、技能、理念等方面的培训，而对于理论研究、政策创制、技术开发等要求层次较高的、系统的培训则较少或者在民政机构内部承接得较少。

3、民政职业教育发展过于强调职业技能教育，忽略职业素质教育

人才的有效出口是职业教育首先要考虑的问题。就业困境不断强化了以就业为导向的职业教育观的至高地位，“一切为了学生的就业，为了一切学生的就业”成为职教院校普遍的诉求，深处如此职教情境，民政职教院校也不能超脱。调研发现，有关院校片面坚持就业本位的教育观，片面理解了学生的就业就是简单地找到一份工作，而忽略了就业能力还包含维持工作和职业规划发展的能力；片面强调技能教育，甚至将课程的系统教学曲解为一些简单职技模拟，而忽略了课程的基本理论素质、职业素养的培养。比如，某些民政职院喜于采用所谓订单班模式，曾与一残障人士服务机构签约合办订单班，学生毕业后可由签约机构择优录为员工实现就业。于是在校教育期间，专业课程设置及其教学过程安排基本是唯签约机构的需求是瞻，突出技能训练，削弱了具有正迁移和普适性的一般能力与综合素质的培养与拓展，以致学生的岗位技能上去了，而组织协调、交流合作、转岗适应能力及敬业、向善和对服务对象的人文关怀等素养比较缺乏。结果，学生毕业时，“订单班”学生一旦没有被签约机构选聘，而重新进入其他业务领域择业时，则可能陷入专业技能过窄、综合素质不高、转岗适应不良而失业的困境中。

三、影响民政职业教育的制度政策因素分析

民政职业教育一直受到行业领域的重视，特别是第八次全国民政工作会议相关决定，更为民政职业教育的制度政策建设奠定了基础。但经过了二十多年的发展，我国民政职业教育在政策制度建设层面仍然面临着许多亟需解决的重大问题。

1、管理体制不健全，不利于形成有效的共同管理体系

民政职业教育在发展过程中形成了全日制的学历教育和在职培训的两套管理体系，实践中，在管理体制方面存在一定问题。长沙民政学院、北京社会管理等院校是进入普通高教序列的教学机构，虽然相当部分省市的民政学校则为民政干部培训机构，但在完成辖区范围内干部培训的同时，也进行了部分社会招生。这样，在一定程度上造成一些无法通过局部调整解决的问题，影响了民政职业教育的规范和发展。同时，作为学历教育的院校，教育行政部门对于其有巨大影响是无疑的。作为教育政策的制定者、执行者的教育行政部门往往并不了解民政事业对于人才的专业需求，采用通用视角针对各种专业设置，而并不会专门针对民政领域编制专门的政策指导。而民政职业教育院校，特别是全日制学历教育的院校事实上已经不再是过去作为民政系统自己举办的学校，民政部门对其不再有业务管辖关系，在民政职业教育政策、规划制定和培养模式等方面的影响力不够。

2、质量保障机制乏力，不利于民政职业教育质量的提升

民政职业教育在质量保障体系方面还需要大力加强。从外部保障机制看，我国对于民政职业教育的质量要求尚缺乏明确、全面的政策规定，这既不利于各教育单位在一个较高的标准上保证民政职业教育的整体质量，也不利于社会用人单位认同和接受民政职业教育，科学地评价民政职业教育质量。在质量评估体系建设上，尽管对于民政学历教育机构，基本是参照教育行政部门的评价体系，但由于民政职业教育的特殊性，难以体现民政领域的本质要求；对于非学历教育的民政职业培训，则尚未有政策层面的通用评价体系。在内部质量保障方面，从整体上看，各教育机构的保障作用有待强化。部分民政干部培训机构在招收全日制学生进行学历教育过程中，“重招生，轻建设”,“重规模，轻质量”，致使部分地区民政职业教育较严重地存在投入少、条件差、成本低、质量得不到保障的问题。另外，民政职业教育质量保障体系还存在内外沟通互动机制不畅的问题，主要表现为民政职业教育与民政部门、民政事业单位、民政福利服务机构之间，不仅缺少应有的质量信息沟通、互动和反馈，而且没有建立起必要的、可行的、起联结和互动作用的信息交流和反馈控制系统。这不仅约束了民政职业教育质量保障体系的有效运行，同时也束缚了民政职业教育的健康快速发展。外部质量保障机制不够完善，内部机制不够健全，内外沟通互动机制不顺畅，使得一套完整的、科学有效的质量保障体系在我国尚未建立起来，已经影响到了我国民政职业教育的进一步发展。

3、相关制度建设滞后，不利于规范民政职业教育健康持续发展

民政职业教育，特别是学历教育的法律地位尚未得到专门性的明确。尽管有关制度明确规定民政院校办学目的，但办学过程中，并未将民政职业性完全贯穿其中，固然有院校适应市场需求的因素考虑，同时也影响了民政职业教育可持续发展。并且民政职业教育的专业目录尚需优化和完善。调研发现，目前民政职业院校采取“组织专家论证，与实际部门协调，个别试点，逐步推广”的方式设置开办专业，一直没有指定一个规范的专业目录。缺乏充分体现民政业务领域需求的科学合理专业目录，办学过程中往往导致方向不明确，岗位职业能力培养针对性不强。比如，被部分民政职教院校视为拳头专业的民政管理专业，无论在专业建设方面，还是核心课程设置方面，尽管字面上多突出“民政”二字，但是实际上还是行政管理专业或公共管理专业的变形，从而影响了民政专业特色的发展。同时，民政专业教育与用人制度之间的矛盾突出。民政教育旨在为民政事业发展需要培养对应的专业性人才，从而以利于促进民政人才队伍的专业化、职业化水平提高，但实践中由于体制等方面因素的影响，特别是用人制度改革以来，民政学历教育与用人单位需要之间似乎形成了一道难以跨越的鸿沟，院校认为培养出的“民政人才”是社会需要的，但用人单位认为其用人未必需要那么“民政专业化”，是可用其它专业替代的。

四、促进我国民政职业教育发展的政策建议

为了更好地应对我国社会经济发展的新形势、新情况，满足民政事业发展的新需要，科学推进民政职业教育发展，必须深化改革，有效构建民政职业教育发展政策支持体系。

1、明确定位，完善民政职业教育制度建设

民政职业教育的发展，应当在相关法规政策中明确其地位和社会功能，使其实现健康、持续发展。《中华人民共和国职业教育法》是指导和规范我国职业教育发展的基本法律，明确规定了职业教育的地位和社会功能。但较之于一般意义上的职业教育，有其独特的一面，对其社会功能、组织形式及评价标准等，更需专门政策法规进行原则性规定。结合社会经济发展形势，根据民政事业专业化程度，参照民政事业统计机制，建立民政职业教育专业调查制度，对民政业务领域的职业特征、从业人员数量、执业范围、职业能力标准等方面进行常态化跟踪调查。以此为基础，定期公布民政职业教育发展新的专业目录，及时回馈民政职业人才市场和民政业务领域对于人才的能力素质需求，提出需要新办、调整或停办专业的建议，适时更新民政职教专业目录，推动民政职业教育健康、持续发展。

2、理顺关系，加强民政职业教育统筹管理体制

民政职业教育管理体制基本是走学历教育与在职培训两种模式。民政职业院校的学历教育管理应当遵循院校自主办学、政府宏观调控、行业全面参与与社会评估保障的体制，其中院校自主办学是管理体制的基础。院校在民政职业教育的开办与组织管理方面拥有充分的办学自主权。政府宏观管理则主要由教育行政部门负责，主要负责相关政策、规划的制定，接受相关项目的审批、备案，监管实施民政职业教育的办学情况，组织对管辖范围内的民政职业教育质量实施评估和检查等。民政行政机关主要是对所辖范围的民政职院进行业务引导，组织院校与民政业务部门、民政福利服务机构进行民政职业人才供需交流、促进合作。积极鼓励和支持社会团体组织、行业机构，积极参与民政职业教育。至于民政职业培训，则主要由院校或培训机构与培训服务需求单位，在上级民政部门的指导下，共同协商、开发培训课程，监管培训过程，确保培训质量。

3、强化意识，构建民政职业教育质量保障体系

民政职业教育要持续、健康发展，就必须突出民政特色，强化质量意识，建立、完善民政职业教育人才培养质量保障体系，推进民政职业教育质量评估工作。改革民政职业教育评价模式，建立和完善民政职业教育院校（培训机构）、政府部门、行业和其它社会组织共同参与的质量评价机制，从制度层面明确将就业率、对口就业率、就业质量、用人单位满意度等作为衡量人才培养质量的重要指标。加强民政职业教育人才质量监测体系建设，各民政院校和培训机构都要建立民政职业人才培养质量年度报告发布制度，及时公布人才输出数量、质量及去向。

4、创新机制，探索民政职业教育多元办学模式

民政职业教育是个系统工程，要将民政职业教育纳入社会经济和民政事业发展规划，结合市场需求、行业需求、地方社会经济发展水平等，坚持以服务为宗旨、以就业为导向，创新体制机制，广泛开展与政府、行业、机构之间的合作，明确各方的职责与权益。就经费投资、专业设置、过程管理、质量监管、师资培训、项目承接、课题研究等方面建立起多元参与机制，形成政府、行业、学校等多方合作办学、共同育人的长效机制，促进民政职业教育发展的统筹兼顾、资源整合、优势互补，合作共赢，为构建现代民政职业教育体系夯实基础。

5、加强协调，构建民政职业教育衔接机制

民政职业教育包括：民政中职教育与高职教育等不同层次、民政学历教育与职业培训、专业教育与职业资格证书等不同类型，为此需要妥善处理不同层次、不同类型之间的关系，要打破条块分割格局，建立民政学历教育与职业资格证书教育之间的衔接，根据需要，在一定范围内试行职业资格与学历证书等同适用、等效适用、考试课程豁免。同样，也需要广泛吸收政府、行业、机构参与，从课程设置、内容安排、组织形式、质量评估等方面，构建起民政学历教育与在职培训之间多元衔接机制。由此，打造出一个门类齐全、结构合理的民政职业教育体系。

[1]中共中央,国务院.国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020年)[EB／OL].http://www.gov.cn/jrzg/2010-06/06/content_1621777.htm,2010-06-06.

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[3]教育部.国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年).[EB／OL].http://www.gov.cn/jrzg/2010-07/29/content_1667143.htm,2010-07-29.

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