浅论消防行政处罚中自由裁量权的控制

●伊海峰

(济南市消防支队，山东 济南 250101)

浅论消防行政处罚中自由裁量权的控制

●伊海峰

(济南市消防支队，山东 济南 250101)

消防行政处罚中自由裁量权的规范与控制是消防行政执法领域的热点话题。围绕自由裁量权的价值属性展开论述，重点从制度维度与伦理维度的二维角度，从裁量基准、“电脑量罚”、判例应用等方面，探讨如何提高裁量规范化水平，正确行使自由裁量权，促进我国消防行政执法工作在法治化的轨道上健康稳步前行。

消防行政处罚；自由裁量权；规范化；电脑量罚

一、基本概念和现实必然性

(一)基本概念

自由裁量行政行为是指法律规范仅对行为目的、范围等作一般原则性规定，而将行为的具体内容、标准、幅度、条件、方式等留给行政主体自主选择而实施的行政行为。自由裁量行政行为的前提是自由裁量权。消防行政处罚的自由裁量权作为行政处罚自由裁量权的类属概念，是指《中华人民共和国消防法》(以下简称《消防法》)赋予的，公安机关消防机构在法律法规规定的原则和幅度内有选择地行使处罚权的权力。

(二)现实必然性

1.现实执法形势的需要

消防行政执法涉及的问题点多面广量大，作为消防监管主要手段的消防行政处罚，面临的情况和问题异常复杂，且处于动态变化中，加之我国幅员辽阔，经济、社会发展水平不均衡，《消防法》不可能对不同地区、所有情况做出具体明确的规定，只能从原则、条款提供可供选择的措施和幅度。执法力量不足的问题在当前我国消防行政执法领域日渐凸显，这就在客观上决定了大量自由裁量处罚情形存在的必然性。

2.提高执法效率的需要

我国当前正处于经济社会的高速发展期和社会转型期，各类火灾隐患日益增多，消防违法现象大量存在，执法任务十分艰巨。效率是行政的生命，赋予公安机关消防机构以自由裁量的权力，确保其能够因时因地、灵活应对、快速决断，提高工作效率，维护社会秩序的健康运行和火灾形势的持续稳定。

3.提高执法质量的需要

“徒法不足以自行”，在各式各样、纷繁复杂的违法行为面前，法律条文只能做出一些较原则性和概括性的规定，提供可供选用的措施和上下裁量的幅度，促使消防机构能够辨别违法的表面假象，因情施策地做出更富成效、更加合理的处罚决定，彰显法律的公平价值。

4.兼顾合法合理的需要

法律原则和法律精神是抽象和概括的，作为处罚依据的具体条文需要运用法律知识进行解释，并将形形色色的社会现象进行法律抽象，将社会现实转化成法律现实，并做出合乎法律的决断。这个过程离不开执法者自身的内在德性作为结果合理性的支撑，只有自由裁量权的有效运用，才能实现在制度框架内的最大限度的合法合理。

二、现状和问题

《消防法》是公安机关消防机构行使职权，做出行政决定的根本性依据。《消防法》第六章第五十八条至七十条规定了各种违法情形的法律责任，但无论是处罚方式的选择还是罚金幅度上都有较大的空间和差度。在具体的应用中，处罚结果的畸轻畸重、同案异罚、异案同罚等情况普遍存在。

消防行政处罚的决定程序中，执法人员经常会对《消防法》原则性和笼统性的规定拿捏不准，琢磨不透，到底什么情况下是情节特别严重？什么情况下是轻微？对于个别条款规定的处罚方式为选择型的，到底如何适用？罚金的适用上更是标准不一，任意性较大。大量处罚的做出，很大程度上是出于执法者的主观性判断或经验性把握，不能很好的根据违法事实的法律性质和比例原则做出合乎法律原则的理性裁决。处罚的教育性目的难以达到。罚金空间的过大和处罚的多样性易损害社会的公平，处罚效果也会大打折扣。

三、规范和控制

(一)裁量基准的应用

诚然，我们不可能寄希望于立法机关枚举一切法律细节和表达来详细地确定所授出自由裁量权的范围,何况,这种理论性状态已被实践证明是行不通的。因此对自由裁量的限定,不能期望立法的细化,而在于对执行方式进行规范控制的行政规则。这就是裁量基准产生的法制机理。随着执法规范化工作的推进，各省消防行政处罚的裁量基准如雨后春笋般出现，标准更加多样化。例如《山东省公安机关行政处罚裁量基准》(消防行政处罚裁量基准部分)、《湖北省公安机关消防机构行政处罚案件裁量标准》、《重庆市公安机关消防行政处罚裁量基准》、《杭州市公安机关消防行政处罚裁量基准》等等。以《山东省公安机关行政处罚裁量基准》为例，该规则对《消防法》第五十八条、五十九条、六十条、六十四条、六十五条、六十六条的处罚以违法行为的影响面积为依据，区分不同的罚款格次，同时枚举升格处罚情节，对罚款数额做进一步的限制。先不说该裁量基准的法律效力和强制执行力如何，这种以可量化的以影响面积为处罚刻度的执行规则是非常有益的探索，至少是进一步限制了“主观因素”的干扰，使处罚结果更具权威性和公平性，最大限度的彰显个案正义。

裁量基准作为衔接法律规范与法律事实的桥梁，虽然以涉事建筑面积作为基准依据有诸多不足和不尽合理之处，但其现实意义不言而喻。适当的消防处罚裁量基准是公安机关消防机构的裁量权大小适中,防止过于宽泛而导致的随心所欲。但也要避免裁量权被过分束缚而影响消防管理的主动性。要处理好以上矛盾，就要在提高执法者素质能力上下功夫，人的作用是先决因素。无论怎样的控制标准，只有执法者的素质能力和道德水准才是最终的决定因素。

(二)“电脑量罚”的构想

“电脑量刑”是为解决刑事量刑工作中“人为因素”过多而造成的不均衡问题而新近出现的一种技术手段。其基本原理是通过电脑预设的程序，将各种影响刑罚轻重的因素赋值，在具体的案件决断中，法官将案件认定的事实法律化，并细化分类，对照程序，依次“对号入座”，由电脑自动生成判决结果，依此作为法院判决的参考或比对依据。笔者认为，相对于复杂的刑事审判和证据规则，消防行政处罚相对简单和明确。“电脑量罚”是指，通过预定的电脑编程，将各种影响处罚结果的因素编入计算机系统，通过裁量基准确定的罚款格次、影响面积和从重(从轻)情节所占的分值，自动生成处罚结果，最大限度地减少人为因素。以程序公正确保实体公正，当下不失为一种大胆可行的探索。例如，对《消防法》第五十八条第一款行为进行处罚时，预先设定5个罚款格次，相应基准罚款额如表1所示。假设建筑面积为X，细化的罚款额如表2所示(说明：表2中罚款额计算方法为，每一罚款幅度内，在对应的3万、5万、12万、18万、24万的基础上，增加量是在各自的2万、7万、6万、6万、6万幅度内，由超过基准面积所占本基准面积幅度的比例确定)。

表1 建筑面积与罚款幅度对应表

表2 建筑面积与罚款数额对应计算表

对用于生产、经营的下列人员密集场所，在预设的数据库中应当在对应罚款格次范围内增加20%的罚款额：(1)公共娱乐场所；(2)宾馆、饭店等住宿、餐饮场所；(3)商场、市场等购物场所；(4)经商办教育的学校、幼儿园，经商办医疗的医院、诊所；(5)生产、储存易燃易爆危险品的场所以及可燃物资仓库。有两类格内从重处罚情节的，升一格处罚；有三类格内从重处罚情节的，升两格处罚。

对于以下情节，在数据库中预设为从轻情节：(1)主动消除或者减轻消防安全违法行为危害后果的；(2)已满14周岁不满18周岁的公民实施消防安全违法行为的；(3)尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人实施消防安全违法行为的；(4)配合公安机关消防机构查处消防安全违法行为，有立功表现的；(5)主动投案，向公安机关消防机构如实交待自己的违法行为的。有两类格内从轻处罚情节的，降一格处罚；有三类格内从轻处罚情节的，降两格处罚。

将“电脑量罚”引入消防执法领域是信息化技术与法治化建设交叉结合的前沿性探索。虽然，当前由于各种技术性和制度性的障碍，完全实现“电脑量罚”还不具现实性，但随着云计算和云存储技术的不断完善，在不远的将来，“电脑量罚”也将会有所作为，必然会给消防行政执法尤其是自由裁量权的正确实施带来新的契机。

(三)判例的应用

在法理学上，判例法是与成文法相对应的概念，是指可作先例用以决案的法院判决，是英美法系国家重要的法律渊源。消防行政执法是一种经常性的行政管理活动，形态多样，但依据单一，裁量标准的宽泛性给这种“模式化”行政裁决提供了可能。通过形成典型案例和典型判罚的方式，不同形式的违法行为不断形成先例，并由公安部消防局编纂，在全国指导推行，用以指导以后大量的相似性判决。一方面能有效避免同案异罚的可能性，另一方面能最大限度地限制人为因素，确保处罚结果的客观性。同时，作为一种“显现化”的裁量参照，能为社会大众所掌握，其现实意义是对公安机关消防机构行政裁量更有力的监督。

(四)相对人的广泛参与

如何更好地在制度层面压缩因罚金幅度过大形成的权力空间是现实的难题。要使相对人对处罚的过程进行有效的参与,必须引入相对人协商机制,强化消防管理中的对话谈判。相对人协商机制的初衷就是要从程序上提供一个双方对话的平台，形成边缘对行政中心博弈的制约性机制。应当注重在对话与协商中形成辩论,一种类似于“讨价还价”式的沟通、辩论，在谈判和达成协议的基础上产生彼此接受的结果。开放的相对人参与,程序限制随意,保证理性思考,最终达成公安机关消防机构与相对人都能接受的裁决。

相对人参与，就是要在处罚的决定中“倾听”群众的声音和辩解。需要指出的是，这种带有“契约”和“自治”意味的相对人参与机制，绝不是对行政权的架空，而是要试图通过一种表面平等性的洽谈实现一种权力的制约，因为相对人必然是千方百计地捍卫自身的权益，在私权利与公权力的博弈中实现监督和制衡，这是相对人参与机制的内在机理。

[1] 姜明安.论行政自由裁量权及其法律控制[J].法学研究，1993，(1).

[2] 黄国政.试论如何防止滥用行政自由裁量权[J].兰州学刊,2004,(4).

[3] 王少君.论对行政自由裁量权的控制[J].前沿,2004,(7).

[4] 刘文燕,徐永慧.浅论行政自由裁量权的消极性及其法律对策[J].黑龙江省政法管理干部学院学报,2005,(6).

A Simple Analysis of the Regulation of Discretionary Power in Fire-fighting Administrative Penalty

YI Hai-feng

(Ji’nanMunicipalFireBrigade,ShandongProvince250101,China)

The specification and regulation of discretionary power in fire-fighting administrative penalty is a hot issue in the field of fire-fighting administrative law enforcement. This article starts with the property of value of discretionary power and discus how to how to improve the discretion level, correctly wield the discretionary power and promote the fine and steady progress of our national fire-fighting executive law enforcement from the perspectives of two dimensionalities—system and ethic, discretionary standards, “penalty by computer”, case application and so on.

fire-fighting administrative penalty; discretionary power; regulation; penalty by computer

2014-12-19

伊海峰(1978— )，男，山东泰安人，助理工程师。

D631.6

A

1008-2077(2015)02-0082-03