农民进城落户不必退出土地“三权”

《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》强调，要切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益，现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。《意见》同时要求，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，不断扩大教育、就业、医疗、养老、住房保障等城镇基本公共服务覆盖面。

农户“三权”

农民进城落户不得要求退权

《意见》原文：完善农村产权制度。土地承包经营权和宅基地使用权是法律赋予农户的用益物权，集体收益分配权是农民作为集体经济组织成员应当享有的合法财产权利。加快推进农村土地确权、登记、颁证，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权。推进农村集体经济组织产权制度改革，探索集体经济组织成员资格认定办法和集体经济有效实现形式，保护成员的集体财产权和收益分配权。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。坚持依法、自愿、有偿的原则，引导农业转移人口有序流转土地承包经营权。进城落户农民是否有偿退出“三权”，应根据党的十八届三中全会精神，在尊重农民意愿前提下开展试点。现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。

农民权益易受侵害

事实上，对农民进城是否要以放弃“三权”为前提，已在业界争论多时。

农业部一位规划设计研究员告诉记者，“农民的产权不明晰、收益分配权缺位、参与权不足，往往使得农民权益遭受侵害，‘被上楼却无法承担城市生活成本，陷入贫困。”

农民拥有承包经营权的土地，对其产权的缺失是制约农民权益维护的一个重要原因。“多数违规违法占地事件中，都有农民权益遭受侵害。”一位地方官员告诉记者，“违规违法占地的形式有以租代征、违规扩大或设立各种工业园区以及未批先用先占”。而其中最常见的以租代征手段，貌似是村级组织出租、农民自愿，但实际上，有相当部分是村干部和上级政府出面做工作的结果，某些地区在新建小城镇中甚至采取强征强拆的方式强迫农民交出耕地、同意拆房，并收回农民的承包经营权证。“这是对农民权益的严重侵害”。

另一方面，农民收益分配权的缺位，致使农民享受不到城镇化进程的利益分割。

“农产品收益、出卖劳力所得、集体资产经营分红，是农民在城镇化过程中获取收入的来源，尤其是集体土地经城乡土地统筹后，可分配给集体中农民的增值收益，是其进城后的重要保障。”上述地方官员对记者表示，但是由于一些地方尚未建立合理完善的城乡土地收益分配机制，且透明度不高，无法调动农民参与城乡一体化建设的热情和主动性。

解读

要让农民进退有路

对于进城落户的农民是否有偿退出“三权”，中央农村工作领导小组办公室副局长赵阳强调，应该充分尊重农民的意愿。新型城镇化是一个很长的历史过程，在农民进城的过程中，不仅是他们自身需要有一个逐步适应的过程，在这个过程中间，作为城市政府方面，要为他们提供均等化的公共服务，也有一个承受能力的问题，还有一个逐步完善的过程。之所以文件提出来，要保留进城农民的三项权利，就是要让他们进退有路，使城镇化过程更加平顺、更加和谐。

户籍制度改革意见提出，现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。赵阳表示，之所以讲“现阶段”，是根据我国目前经济发展水平、社会成熟程度作出的科学判断。将来随着经济社会发展水平的提高，公共服务水平进一步提高，需要进一步全面和均等化，有关进城农民“三权”的制度安排和相关的法律也必然将进一步完善和调整。

在土地流转的过程中，现阶段还存在哪些突出问题？中国社会科学院农村发展研究所研究员、农村宏观经济室主任党国英在接受媒体采访时曾公开表示，尽管有些地区经济发展很快，农民失地后得到的补偿也比较高，但有关调查显示，46%的失地农民失地后生活水平下降，部分失地农民成为“种田无地、就业无岗、保障无份、创业无钱”的群体，由此引发诸多社会矛盾。

劳动就业

职业技能培训政府提供补贴

《意见》原文：完善就业失业登记管理制度，面向农业转移人口全面提供政府补贴职业技能培训服务，加大创业扶持力度，促进农村转移劳动力就业。

解读

可大力发展服务业

国家行政学院教授竹立家表示，目前我国以农村转移劳动力为主的农民工人群，还存在劳动力素质偏低的问题，这对于流动人群创造更多的社会财富，其实是一个障碍。不过好在这次新政也明确提出，要“面向农业转移人口全面提供政府补贴职业技能培训服务”，这说明有关部门已经意识到了这一问题的迫切性。他建议，今后有关部门应该出台部门落实新政的细则，明确加大这方面财政补贴的额度和力度。

预计今后农村转移劳动力将会出现较为明显的增幅，竹立家提出，为了消化这些求职的人员，各地应该加大就业岗位的开发力度，例如大力发展城市服务业，以便尽可能多吸纳相关人群的求职需求。

此外竹立家提出，为了应对大量农村劳动力转移进城，除了创造岗位满足其就业需求，各城市还要整体提升城市管理水平，在各方面综合满足农村转移劳动力的多方面要求。而这对于维护社会稳定具有重要意义。

而对于新政在镇和小城市、中等城市、大城市、特大城市实行差异化的落户条件，竹立家也表示赞同，他认为这种温和放水的方式不会冲垮水渠，可避免某些城市因无法短时间吸纳过多求职人群，导致就业局势出现恶化的可能。

受教育权

随迁子女升学将出实施办法

《意见》原文：保障农业转移人口及其他常住人口随迁子女平等享有受教育权利；将随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴；逐步完善并落实随迁子女在流入地接受中等职业教育免学费和普惠性学前教育的政策以及接受义务教育后参加升学考试的实施办法。

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下一步推四项工作

教育部副部长刘利民表示，党中央、国务院高度重视随迁子女的教育，近些年来教育部会同相关部门一起采取切实有效的措施，积极推动随迁子女在流入地接受教育并且参加升学考试。

据他介绍，国家在2010年启动实施的“学前教育三年行动计划”中专门设立“城市学前教育的综合奖补”项目，支持地方以流入地政府为主、以普惠性幼儿园为主，来解决进城务工人员随迁子女入园问题，目前已有逾300万人次幼儿受益；近年来公办学校接收随迁子女教育保持年均百万以上的增长，截至2013年底，全国义务教育阶段的随迁子女约有1200万人，其中逾八成在公办学校就读；在国家政策带动下，今年有19个省市把免学费政策扩大到全部在校的中职学生，在多数省份随迁子女在流入地接受中等职业教育不收费；根据国务院部署，今年已有28个省市开始解决随迁子女在当地参加高考的问题，有5.6万名符合条件的随迁子女报名参加。

随迁子女接受教育问题事关教育公平，此次《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出要结合随迁子女在当地连续就学年限等情况，使其逐步享有在当地参加中考和高考的资格。刘利民表示下一步还要推进四项工作。一是指导各地把常住人口包括随迁子女纳入区域教育发展规划之中；二是要求各地按照进城务工人员随迁子女在校人数拨付教育经费，同时加大中央财政对各地接收随迁子女学校的专项奖励力度；三是坚持分类指导，要求各省市因地制宜，合理确定随迁子女入学政策，保障他们平等接受教育；四是不断完善全国中小学生学籍信息管理系统，通过这项服务更好地加强对随迁子女接受教育的服务工作。据新华社电

社会保障

农村参加保险接入城镇体系

《意见》原文：把进城落户农民完全纳入城镇社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社会保障体系，完善并落实医疗保险关系转移接续办法和异地就医结算办法，整合城乡居民基本医疗保险制度，加快实施统一的城乡医疗救助制度。提高统筹层次，实现基础养老金全国统筹，加快实施统一的城乡居民基本养老保险制度，落实城镇职工基本养老保险关系转移接续政策。加快建立覆盖城乡的社会养老服务体系，促进基本养老服务均等化。完善以低保制度为核心的社会救助体系，实现城乡社会救助统筹发展。

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新农合与居民医保须统一

人社部专家咨询委员会专家、中央财经大学社会保障研究中心主任褚福灵教授向京华时报记者表示，目前在我国城乡社会保障体系中，确实还存在一些与户籍相关的管理制度。其中在职职工涉及的养老保险和医疗保险等主要险种，目前基本已经与户籍无关。在同一家单位，无论职工是否本地户籍，均可参加养老保险和医疗保险等主要险种，并享受相关待遇。而对于无固定职业的城镇居民、灵活就业人员和农民，在参加养老保险和医疗保险等主要险种时，其中不少都涉及户籍问题，即只能在户籍所在地参保。同时如新农合与居民医保还涉及农业户口和非农业户口必须依户籍类型不同而参保的情况。

对于新政的规定，褚福灵认为这将促进我国社会保障体系逐步实现一体化。此前虽然有关部门已经提出新农合与居民医保应该合并，但实际上目前只有部分地区实现了合并，大量地区的新农合与居民医保依然各自为政。在国家层面，整合后的新农合与居民医保是由人力资源和社会保障部门还是卫生计生部门主管，也还没有定论。而作为涉及广大国民的社会保障制度，制度不统一将产生缴费不统一、待遇不统一等问题。

（综合《京华时报》、《每日经济新闻》等报道）