司法体制改革深水区破冰

张兵

过去近一年里，司法改革试点都有哪些亮点？试点单位将交出怎样的成绩单？如何让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义？

接受《民生周刊》记者采访的多位法律界专家认为，司法改革要积跬步，重在实效，打破原有权力与利益格局，努力破解影响司法公正和制约司法能力的体制机制障碍。

清华大学法学院教授张建伟认为，司法改革有两种，一种是赛龙舟式，锣鼓喧天，旌旗招展，很是热闹，船未出发，宣传造势的功课已经做足;另一种是潜水艇式，表面上波澜不惊，实则已经日行千里，不显山、不露水地把事情办了，让改革的成效凸现出来，他本人更欣赏和期待的是后者。

而在北京圣运律师事务所律师王优银看来：“司改根本性问题是权力与利益重新调整，形成权责明晰、权责统一、管理有序的司法权力运行机制和监督机制，比如法官放权，如何放，放多少，如何避免行政干预司法。”

分批试点  切忌大同小异

2014年6月，中央深改组审议通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，上海市的司法改革方案率先得到中央批准。随后，广东、湖北、吉林、青海、海南等其他五省试点方案相继完成，后来，贵州主动申请，进入首批司法体制改革试点名单。

2014年，中央深改组共召开8次会议，其中3次直接与司法体制改革相关，并专门通过了6项意见方案。

继第一批司法体制改革试点之后，第二批试点名单也即将公布。诸多动作，以至于不少业内专家给出评价：这标志着中国司法体制改革步入“深水区”。

“司法改革要解决的不是钱的问题，而是人的素质问题，是如何打破现有利益格局的问题。”张建伟在接受《民生周刊》记者采访时说，“改革大方向是对的，但不能闭门改革。”

张建伟希望，司改应该吸收学者广泛讨论论证，集思广益，提出“多元化”的方案，进行“多元化”的试点，不能“大同小异”，根据试点情况总结方案。

中国人民大学诉讼制度及司法改革研究中心主任陈卫东分析，第一批7个省市的选择更注重地域性。比如，第一批入围的上海市是作为直辖市的代表，广东和海南代表华南地区，青海代表西部地区，吉林代表东北地区，湖北代表中部地区。第二批试点省市则将在第一批的基础上进行完善。

中国政法大学副校长马怀德认为，党的十八届三中全会后的第一批试点主要包括司法责任制改革、司法人员分类管理改革、司法人员职业保障改革和省以下地方法院检察院人财物统一管理改革等4个方面，而四中全会还提出了干预司法的责任追究问题、跨行政区划法院检察院设立问题，这些都需要逐步在第二批试点中完善。

“除上海外，另外六省司法改革也在逐步推进，这是第一批‘司改’试点的一大特色。”一直关注司法改革动向的盈科律师事务所合伙人唐红新告诉《民生周刊》记者，“这样的好处是可以一边推进改革，一边检验实际成效，然后不断校正一些具体做法。”

目前，广东省已确定深圳、佛山、汕头、茂名四市为司法体制改革试点市。在4个试点市中，深圳市中级法院、市检察院和全市所有基层法院、检察院作为试点单位;佛山、汕头、茂名三市的中级法院、市检察院，以及南海区、顺德区、龙湖区、澄海区、茂南区、高州市等基层法院、检察院开展试点工作。

2014年12月15日，湖北省召开司法体制改革试点工作动员会，先行启动武汉、襄阳、黄石、恩施4个市州24家法院、检察院改革试点。

分类管理  牵住“牛鼻子”

去年9月5日，上海289名法官助理、检察官助理接受任命，作为完善司法人員分类管理的重要举措，上海迈出了第一步。

“司法人事制度改革是这场改革的‘牛鼻子’。”中国法学会副会长、中国人民大学常务副校长王利明说，长期以来，对司法人员实行与普通公务员基本相同的管理模式，没能充分体现司法职业特点。“通俗地讲就是，顶着法官的帽子，干的不是法官的活。”

对法院、检察院工作人员进行分类管理，并实行法官、检察官员额制。法院工作人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员;检察院工作人员分为检察官、检察辅助人员和司法行政人员。

“由于没有建立科学的法院人员分类管理制度，导致法官人数庞大，而辅助人员稀少，大量与行使判断权无关的辅助事务也需要法官去办理，造成司法效率低下，最终形成案多人少与忙闲不均现象并存的结构性矛盾。”最高人民法院司法改革领导小组办公室主任贺小荣说。

“分类管理的要点是分清类与类之间的职责，特别是审判员与法官助理之间、业务管理与行政管理之间的职责边界，这是责任制的基础。”王利明认为。

按照改革方案，上海将建立法官检察官员额制，实施人员分类管理，在3到5年的过渡期内，逐步将法官、检察官，司法辅助人员，行政管理人员的员额比例控制到33%、52%和15%。

据了解，1999年发布的第一个人民法院五年改革纲要明确提出深化法院人事管理制度改革的任务。但是，这项改革多年没有进展，法官、检察官门槛低，与从事辅助事务的助理界限模糊、人员混同。实施改革后，法官、检察官助理明确为司法辅助人员，在薪资待遇、职称等级上与法官、检察官分类管理。

王利明评价，实行员额制和分类管理有利于从根本上提高办案质量，维护公平正义。

据悉，法官助理的基本职责是在法官指导下审查诉讼材料，组织庭前证据交换，接待诉讼参与人，准备与案件审理相关的参考资料，完成法官交办的其他审判辅助性工作，以及与审判相关的调研、督查、考核、宣传等工作。

检察官助理的主要职责为，在检察官的指导下审查各类案件，对案件进行调查取证;草拟案件各类报告及有关文书;对法律规定由人民检察院直接受理的犯罪案件调查取证;接待来访，受理公民控告、申诉等。

分类管理不仅是将司法机关内部人员进行划分，而且将司法人员实行不同于普通公务员的管理模式。新招录的通过司法考试的司法人员，在见习期满后，直接任命为法官、检察官助理，任满5年，就可以择优选任为法官、检察官，选任一般每年组织一次。

1月27日，位于深圳市红岭路的最高法院第一巡回法庭办公地点。

压力大、收入低、保障差、晋升慢、职业尊荣感不强，是最近法官队伍人员流失的主要原因，分类管理打上了“去行政化”烙印，让法官从繁琐的非审判事务中解脱出来，确保优秀法官留在审判一线。

另一必须逾越的“鸿沟”是，法官等级定期晋升机制和与法官单独职务序列配套的薪酬制度，这样才能确保不担任领导职务的一线办案法官能够晋升至较高的法官等级、享受较高薪酬待遇。

张建伟介绍，几年前最高法院就推动和尝试过分类管理，但进展不大，无疾而终，原因是“动了许多人的奶酪”。他建议，不能是“老人老办法、新人新办法”，要加强司法改革的执行力。

与法院人员分类管理相配套的是，建立法官员额制度和逐级遴选制度。2014年7月9日，最高人民法院公布了《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》，其中明确规定，根据法院辖区经济社会发展状况、人口数量、案件数量等基础数据确定法官员额，对各级法院法官统一实行员额管理。在省一级成立法官遴选委员会，建立上级法院法官原则上从下一级法院遴选产生的工作机制，健全初任法官首先到基层法院任职的机制。

根据广东司法体制改革试点方案，在法官、检察官统一提名、管理、任免上，首先要组建法官、检察官遴选委员会。遴选委员会主任由实践经验丰富、德高望重的资深法律界人士担任。为了广泛吸收专业人士参与，将遴选委委员分为常任委员和非常任委员，常任委员由省级人大有关部门、组织人事、党委政法委、省法院、省检察院等单位代表组成，非常任委员由有专业背景、经验丰富的人大代表、政协委员、律师、法学学者等人员组成。

司改应提出多元化方案，进行多元化的试点，不能“大同小异”，根据试点情况总结方案。

确保独立  经费省级统管

“吃人的嘴软，拿人的手软”，地方政府掌控着法院、检察院的“钱袋子”，这使得司法公正难免会受到来自地方政府的阻力。

“目前反映最强烈的是，法院人财物受制于地方，因而司法独立和司法公正受到严重干扰，掌控法院财物权的地方政府把法院当成了执行地方政策和维护地方利益的职能部门。”北京大学法学院教授傅郁林在最近发表的一篇文章中指出。

傅郁林认为，掌控法院院长人事任免权的地方党委通过院长个人频繁干预司法，强化了行政化和非法治化，地方人大利用审议法院年度工作报告和质询权，为人大代表以个人名义干预具体案件提供了合法借口。

张建伟认为，经费省级统管初衷是实行中央节制，要让法官、检察官是国家的法官、检察官，而不是地方的法官、检察官。

“从我办案实务角度出发，我认为司改方案中最重要的是人财物统一管理，这样才能保证独立性，法院如果能够做到审判权独立，那是法律从业者的幸事。”北京建豪律师事务所廖宏浩律师告诉《民生周刊》记者。

习近平总书记曾指出，“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”如何确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权？把“钱袋子”从地方政府手中拿走，由财政统一预决算，让司法机关挺起腰，无疑是最好的尝试。

长期以来，我国司法人员和地方法院、检察院经费按行政区域实行分级管理、分级负担的体制，不利于排除地方不当干预。十八届三中全会决定提出，改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。对财物的统一管理，主要是建立省以下地方法院、检察院经费由省级政府财政部门统一管理机制。

广东省委政法委专职副书记、秘书长陈少波曾在受访时表示，省以下地方法院、检察院人员由省级统一管理，是指地方法院、检察院经费和资产由省级政府财政部门统一管理，不是由省法院、省检察院统一管理。统一管理要坚持上下级法院审级独立、确保审级监督的司法原则不动摇，这样做可以防止形成新的司法行政化。

省级以下法院人财物统管之后，怎么确保这些法院的审级独立？贺小荣解释，统管只是依托省一级的制度平台统筹管理，并不是系统内部的“垂直管理”。上级法院对下级法院仍是监督指导关系，不是领导关系。

作为职业律师，全国政协委员、国浩律师（成都）事务所合伙人施杰近几年递交了不少涉及司法体制改革的提案，并参加过司法体制改革的相关调研。在他看来，人财物统一管理的初衷是为了“去地方化”，防止司法审判受到地方的干预，但很有可能导致法院系统内部的“行政化”。

巡回法庭  就地解决纠纷

“巡回法庭的直接好处是，利于就地化解矛盾纠纷，减轻北京地区信访压力，更好地维护首都和谐稳定。”一位要求匿名的北京基层法院法官告诉《民生周刊》记者，“现在最高院审理案件每年已突破1万件，案件到了最高院，不可避免的上訪问题就跟着来了。”

“巡回法庭只能是权宜之计，未来对于某些特定案件，可以探讨三审终审制。”对此，廖宏浩大胆建言。

最高人民法院新闻发言人孙军工去年12月29日透露，根据中央批准的试点方案，最高人民法院第一巡回法庭设在广东省深圳市，第二巡回法庭设在辽宁省沈阳市，两个巡回法庭将于2015年年初受理、审理案件。

2014年12月28日，十二届全国人大常委会第十二次会议表决通过任免名单，任命刘贵祥为最高人民法院第一巡回法庭庭长、胡云腾为最高人民法院第二巡回法庭庭长。此外，还任命了4位巡回法庭副庭长。

设置巡回法庭的依据在于，十八届四中全会决定提出，最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。

据介绍，最高法院设立巡回法庭在于推动审判机关重心下移，就地解决纠纷、方便当事人诉讼，有利于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解释、审理对统一法律适用有重大指导意义的案件。

最高法院设立的巡回法庭，相当于最高法院的派出机构，在审级上等同于最高法院。巡回法庭的法官也来自最高法院，由最高法院各业务庭选派，按一定的时间轮流派驻巡回法庭。巡回法庭的判决效力等同于最高法院的判决，均为终审判决。

“最高法设置的巡回法庭即代表最高法，巡回法庭作出的裁判与最高法的裁判在效力上是相同的，都要盖最高法的印章，都是终审判决，不存在上诉的问题。”最高人民法院第二巡回法庭庭长胡云腾在接受采访时说，“巡回法庭和各高级法院之间仍然是上下级审级关系。”

目前，我国的四级法院中，只有基层法院设置派出法庭，并经常组织巡回审判，包括老百姓熟悉的“马背上的法庭”。