新《安全生产法》解读第9讲 强化管理 做好应急保障

石少华

(国家安全生产法规标准专家组，北京 100713)

新《安全生产法》解读第9讲 强化管理 做好应急保障

石少华

(国家安全生产法规标准专家组，北京 100713)

安全生产工作的近期目标，是遏制重特大事故，预防和减少一般事故。因此，做好事故应急救援和调查处理工作是必不可少的，这是各级人民政府及其负有安全生产监督管理职责的部门和生产经营单位义不容辞的法定义务。修改后的《安全生产法》进一步完善了事故应急救援和调查处理制度。

1 充分认识做好事故应急管理工作的重要性

一些企业对生产安全事故应急管理工作的重要性和紧迫性认识不足，往往注重事中救援和事后调查处理，对于事前的应急预案和救援体系建设和必要的应急保障措施重视不够。由于对可能发生的重特大事故没有任何预见并建立应急预案、救援体系，一些地方和生产经营企业发生重特大事故时，政府和有关部门束手无策或者措手不及，指挥混乱，各部门配合不力，因而不能及时、有效地维持事故现场秩序，防止事故扩大，结果延误了救援时机，加大了人员伤亡和财产损失，代价惨重。譬如，中石化东黄输油管道“2013.11.22”特大原油泄漏爆燃事故，在原油泄漏到发生爆燃的8 h，企业未采取有效的管道沿线地面道路管制、疏散人群等应急措施，造成了62人死亡、直接经济损失7.5亿元的重大损失。新《安全生产法》坚持“预防为主”的原则，要求各类企业依法做好事故应急管理工作，预防和减少生产安全事故的发生，控制、减轻和消除事故引起的严重社会危害，保护人民群众生命和财产安全。

2 建立健全事故应急预案和救援体系

制定切实可行的事故应急预案是应急准备工作中的重要内容。根据各类事故特点和应急处置要求，企业需要建立完善事故应急预案体系。

2.1 建立国家事故应急管理体系

新《安全生产法》将事故应急管理体系建设提升为国家制度并作出了原则性规定。

(1) 国家加强生产安全事故应急能力建设。国家和地方各级人民政府要拿出一定资金，用于在重点行业、领域建立应急救援基地和应急救援队伍。

(2) 鼓励生产经营单位和其他社会力量建立应急救援队伍，配备相应的应急救援装备和物资，提高应急救援的专业化水平。

(3) 国务院安全生产监督管理部门建立全国统一的生产安全事故应急救援信息系统，国务院有关部门建立健全相关行业、领域的生产安全事故应急救援信息系统。

2.2 建立国家事故预案体系

生产安全事故预案是应对突发事故的方案。10余年来，国家和地方各级人民政府及企业制定了生产安全事故预案，初步形成了国家事故预案体系，在重特大生产安全事故的处置上发挥了重要作用。但是，事故预案体系尚不够完善健全，一些事故预案缺乏科学性、可操作性和时效性，流于形式。

二是迅速启动水利部抗震救灾应急预案。国家防办等有关部门要全力做好水库、水电站、堤防等除险保安工作，受损严重的水库要尽快腾空库容，对可能出现的堰塞湖险情要及时落实排险避险措施。要迅速抢修震损供水工程，编制实施好临时供水方案，确保灾区群众饮水安全。要做好水利抗震救灾专家技术人员和抢险队伍的组建准备工作，根据灾区需要随时赶赴一线帮助开展水利抗震救灾工作。要做好抢险物资的调拨工作，确保抢险救灾关键时刻的物资设备供应。

2.2.1 各级政府应急预案体系

在各类预案中最重要的就是各级政府尤其是国家组织制定的应急预案体系。新《安全生产法》第77条规定，县级以上地方各级人民政府应当组织有关部门制定本行政区域内生产安全事故应急救援预案，建立应急救援体系。《突发事件应对法》明确规定，国家建立健全突发事件应急预案体系。譬如，国务院制定国家突发事件总体应急预案，组织制定国家突发事件专项应急预案；国务院有关部门根据各自的职责和国务院相关应急预案，制定国家突发事件部门应急预案。事故应急预案应当依照相关法律、法规的规定，针对突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害而制定，其主要内容包括事故应急管理工作的组织指挥体系与职责、预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复重建措施等。

2.2.2 企业事故应急预案体系

政府事故应急预案主要是处理一些重、特大事故，必须以企业事故应急预案体系为基础。建立健全企业事故应急预案体系非常重要，这是企业应急管理工作制度的基础。《安全生产法》原来没有关于企业事故应急预案的规定，这次修改专门增加了第78条，要求生产经营单位应当制定本单位生产安全事故应急救援预案，与所在地县级以上地方人民政府组织制定的生产安全事故应急救援预案相衔接，并定期组织演练。该条规定明确了3个问题：

(1)所有企业均应依法制定本单位的事故应急预案，这是强制性的法律义务，必须履行；

(2) 企业事故应急预案应当与所在地县级以上政府制定的事故应急预案相衔接。这就从法律上解决了长期以来企业事故应急预案与当地政府事故应急预案互不衔接的“两张皮”问题；企业制定事故应急预案后，应当按照规定报送当地县级以上政府负有安全生产监督管理职责的部门备案，相关政府部门也应当予以指导，以便建立紧密衔接的事故应急预案体系，提高事故应急处置能力；

(3) 企业事故应急预案不能“束之高阁、纸上谈兵”，应当根据本单位安全生产工作的特点和变化，定期开展事故应急救援的模拟演练，检验事故预案的可行性和时效性，发现问题并及时修订。

3 建立企业的事故应急保障

(1) 强化事故应急救援的组织保障。法律规定，危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、金属冶炼、城市轨道交通运营、建筑施工单位应当建立应急救援组织；生产经营规模较小，可以不建立应急救援组织的，但应当指定兼职的应急救援人员；

(2) 强化事故应急救援的物质保障。法律规定，危险物品的生产、经营、储存、运输单位以及矿山、金属冶炼、城市轨道交通运营、建筑施工单位应当配备必要的应急救援器材、设备和物资，并进行经常性维护、保养，保证正常运转。

4 强化事故应急管理工作的措施

贯彻实施新《安全生产法》的关键是落实措施。

(1) 加强对危险源、危险区域和事故隐患的排查、监控和治理，采取安全防范和应急处置措施。

(2) 所有企业应当建立健全安全管理制度，定期检查本单位各项安全防范措施的落实情况，及时消除事故隐患；对本单位可能发生的事故和采取安全防范措施的情况，应当按照规定及时向所在地人民政府或者人民政府有关部门报告。

(3) 矿山、建筑施工和易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等危险物品的生产、经营、储存、使用单位，应当制定具体应急预案，并对生产经营场所、有危险的建筑物、构筑物及周边环境开展隐患排查，及时采取措施消除隐患，防止发生事故。

(4) 组织开展应急救援宣传教育和培训演练。高危企业以外的其他企业(电力企业)，可以参照上述规定，根据本单位的实际情况，抓好事故应急管理工作，落实事故应急保障措施，防患于未然。

做好应急管理工作是一项法定义务，违法必究。新《安全生产法》规定，对生产经营单位未按照规定制定生产安全事故应急救援预案或者未定期组织演练的，责令限期改正，可以处5万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处5万元以上10万元以下的罚款。

石少华，原国家安监总局政策法规司副司长，现任国家安全生产法规标准专家组副组长(首席法律专家)、中国能源法研究会会长。长期从事法制工作，主持创建了我国煤炭工业法律体系和安全生产法律体系，是我国第1代政府法制工作者和著名的煤炭、能源和安全生产法律专家，是《安全生产法》的主要执笔人和修改工作顾问。

2015-04-30。