碳交易主导下低碳经济的法律解读

徐 东

(山东大学法学院，山东 济南 250100)

《2015年政府工作报告》明确提出:“打好节能减排和环境治理攻坚战。环境污染是民生之患、民心之痛，要铁腕治理。今年，二氧化碳排放强度要降低3.1%以上，化学需氧量、氨氮排放都要减少2%左右，二氧化硫、氮氧化物排放要分别减少3%左右和5%左右。积极应对气候变化，扩大碳排放权交易试点。”表明政府正在努力推进当今社会由能源消耗型社会向低碳环保型社会转变的决心。

要实现低碳环保型社会的重要目标，必须做到对碳排放的有效抑制。从逐步关停小煤窑，强制企业生产技术改革到2014年，环保部与31 个省份签署《大气污染防治目标责任书》，政府已经通过行政手段强制各排放主体减少碳排放，发挥行政手段的最大作用。但是作为被动接受方，各排放主体对于政令颁布属于被迫服从，多数企业的经济利益因此受到影响，这势必会社会转型的关键时期增加一些阻力。虽然政府出台有关技术革新的财政奖励、税收减免等政策，但是在财政补贴与市场效益相比下，前者就显得“力不从心”，因而推动企业转型的收效甚微。因此要将低碳经济容纳入正在改革中的经济发展模式，应当寻找着力点，而碳交易不失为一个极佳选择。

碳交易的实际内容是将碳排放权定义为一种稀缺商品资源，开发内在经济利益。依据市场经济主体中对于利益追逐的本能，企业更乐于自主更新生产技术，即实现环境效益，提升自身形象的同时，又可以将技术革新所消耗的成本转化成实际经济利益，极大调动企业生产发展积极性。可见，碳交易市场的逐步完善和发展将是推动向低碳环保社会转型的重要环节。

1 构建低碳经济法律制度的必要性

低碳经济是世界各国共同应对全球气候变化和保护生态环境的理性选择。低碳经济避免其以牺牲环境来实现利益增长，强调在充分尊重市场的前提下，发挥国家干预经济手段。低碳经济法律制度的构建既是我国履行国际减排义务的客观要求，也是规范国家干预行为的保障，是时代发展的必然［1］。

1.1 发展低碳经济是国际义务的要求

自英国2003年在《我们能源之未来:创建低碳经济》中首次提出“低碳经济”概念以来，低碳经济的发展模式对于生态环境和人类健康的良性作用已得到国际社会的认可，是一条兼顾经济发展与温室气体减排的经济发展道路，得到越来越多国际公约的承诺和贯彻，是国际社会的共同义务，具有丰厚的国际法支持。

低碳经济理念在一国国内得到确切落实，其必须具有相应国内法机制保障。因此，实践国际法要求的低碳经济理念必须先建立于本国国情相适应的国内法律制度，是我国履行国家承诺的具体表现［2］。

1.2 低碳经济发展的需要适度国家干预

发展低碳经济需要国家干预，而国家干预的目的破坏市场规则，而是以强制手段如行政命令或计划等形式来理顺低碳经济的发展道路。国家干预手段虽然有立竿见影的效果，但其仍具有相应弊端。国家对市场的干预必须有序与适度，否则便会导致干预不足或干预过度，不但不能弥补原有失灵，还会导致新的失灵。而保证国家干预的合理有效的最佳手段就是需让其具有合理的法律依据，在法律的范围之内行使，避免权力异化。

但是从立法现状来看，各省市在本省范围内通过区域立法来行使行政干预手段具有很强的自主性和操作空间，这虽有益于探寻适应本省的低碳经济发展模式，但是也会造成法律法规强度的区域不均衡，不同的企业准入标准和惩罚规则，在受到法律法规的强制规定后容易对实际不可物理分割的市场产生负面影响。因此，立法者所制定的法律法规不应处在“国王”的地位，而是应当扮演“警察和保姆”的角色，通过法律法规细化低碳经济这一宏观概念，规范具体经济行为，平衡企业和政府责任，遏制侵害和填补漏洞。

2 我国低碳经济的法律规制现状

低碳经济是以较低能耗来支撑社会生产和生活平稳运行的经济模式，注重对碳的循环利用、碳排放及控制环境对碳的吸收。一条完整产业链涵盖从最初的能源原材料投入到生产加工成产品经过存储运输环节，最后销售到终端消费者手中的一系列环环相扣的纵向环节［3］。因此从产业链的角度审视立法现状，是进一步完善低碳经济法律规制的最佳路径。

2.1 能源与原材料领域的法律举措

工业文明时代以来，大量使用煤炭石油等化石能源直接带来了全球经济的跨越式发展，但是这种高碳经济模式直接带来显著的温室效应和气候变化［4］。低碳经济的核心就是提高化石能源的利用效率，减少碳排放和加强对大气中碳吸收。

目前，我国在低碳经济法律规制主要体现在能源立法。已经制定了《中华人民共和国煤炭法》、《中华人民共和国电力法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国可再生能源法》、《中华人民共和国节约能源法》等相关法律;2009年12月通过的《可再生能源法修正案》规定，国家实行可再生能源发电全额保障性收购制度;另外国务院还制定了《民用建筑节能条例》和《公共机构节能条例》用以规范民用建筑和公共机构中的建筑节能。

2.2 生产环节的法律举措

清洁生产作为低碳经济产业链的中间环节，关注如何高效和科学的利用能源来支撑社会经济发展。我国《清洁生产促进法》于2012年2月29日通过修正案后继续施行。新修改后的《清洁生产促进法》强化了企业清洁生产审核制度，推进企业实施清洁生产并规定了下列四种调控制度:一是扩大了对企业实施强制性清洁生产审核的范围;二是充分发挥社会监督作用;三是强化了政府有关部门对企业的监督责任;四是鼓励企业自愿实施清洁生产。

《国际清洁生产宣言》提出实现可持续发展是共同的责任，保护地球环境必须实施并不断改进可持续生产和消费的实践;清洁生产以及其他诸如“生态效率”“绿色生产力”及“污染预防”等预防性战略是比末端治理为主的环境战略更佳的选择［5］。我国作为首批《国际清洁生产宣言》的签署国，在清洁生产能力建设、清洁生产技术研发、清洁生产审核实践、清洁生产监督管理等方面已初具成效。

2.3 消费领域的法律举措

我国现行的一些法律法规也有着对消费行为的引导和约束，倡导适度消费、理性消费和绿色消费的指导原则。配套实行的一些行政规章如商务部、发展改革委、工商总局联合发布《商品零售场所塑料购物袋有偿使用管理办法》，也表明我国正逐步确立和引导生态文明下的消费者责任，利用市场反应的灵敏性特点，将消费低碳化理念反馈给上游环节，从而逐步实现环环相扣的低碳产业链。

从上所述的三方面来看，在低碳经济的立法环节，以“法”字结尾的立法模式似乎已经给低碳经济的发展铺了一条康庄大道，但是这类型的立法中却具有着明显的通病，即为立法更新时间缓慢、不尽详细、法规建设性强、操作性薄弱、多属于鼓励式立法、违法成本设置过低以及实施效果差强人意。这种看似完善的低碳立法流于形式的同时，既没有解决和控制我国碳过载的问题，反而成为会为我国减排的阻力［6］。因此依赖于行政手段来“生拉硬拽”式扭转经济模式更可能产生的是背道而驰的结果。因此，经济发展仍需要回归市场，以利润推动市场改革，让市场自愿变革，让步环保。从当下时局来看，我国在北京、天津、上海、广州等5 省市开展碳交易工作，新一届政府更致力于开展碳交易工作［7］，因此碳交易将是低碳经济的有力代名词。

3 我国碳交易市场的的经济潜力

发展中国家粗放的经济发展模式所对环境产生的深刻影响，但是由于环境危害具有潜伏性和不可逆转性的特点，在环境承载量突破边线时将产生爆炸式变化。因此，后京都谈判时代也将发展中国家强制减排义务纳入讨论焦点。中国作为目前世界上能源消耗量和温室气体排放量居世界第一的大国，具有巨大的减排压力根据我国到2020年单位国内生产总值(GDP)CO2排放强度相比2005年下降40%～45%的减排目标。当前中国提供的碳减排量已超过全球市场的1/3，成为世界上最大的碳排放权提供方，也将有效提高全球一般以上的CDM项目［8］。

但目前来说，中国企业对于碳风险应对能力和碳资产的管理能力尚不成熟，多数企业期望已不再满足通过减排低碳实现企业形象的提升，希望通过参与碳交易市场，增加企业利润，更新发展战略。相比于CDM 机制下繁琐的注册和核证制度，我国政府鼓励的自愿性碳交易市场参与程序简洁，减排项目进入难度小，具有极大的经济发展潜力［9］。

4 潜力与挑战并存下碳交易市场的法律解读

我国碳交易市场仍处在探索发展时期，在我国建立制定的环境法保护体系中，已开始确立清洁生产、排污收费、限期治理等环境保护手段，但对于碳交易体系中的涉及的法律规制和交易监管等问题都亟待解决。

4.1 碳排放权交易立法位阶问题

要保证碳交易体系的稳定发展，势必要建立健全可靠的法律保障体系。而碳交易市场是市场经济发展的重要一部分，但碳排放权作为碳交易的核心内容，仍不能界定其权利属性。法律规范是界定权利属性的重要工具，目前在全国范围内尚无统一的碳排放权交易法律制度和法律规则，虽然陆续出台了《清洁生产促进法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等专门性法律在促进清洁生产技术实施、排污收费、限期整改治理等方面对环境起到一定的改善作用，但尚无任何法律与对碳排放权及碳交易市场进行基础性规范。现行的与碳交易相关度较高的《清洁发展机制项目运行管理办法》也仅属于部门规章，法律地位较低，而且目前国内碳交易市场的运行仍主要依赖于CDM 机制，CDM 机制中的核证减排量是我国目前最主流的碳交易内容。该管理办法对于清洁发展项目实施双方的权利法律责任和义务以及清洁发展机制项目优先领域、技术转让、防止CERs 交易价格恶性竞争、CDM 项目操作风险控制方面都没有规定，是造成我国目前的碳交易市场发展不平衡的主要原因之一［10］。对于碳排放权的诠释多援引于各类国际组织的公约，并结合学术界的理解，认为其既包含经济属性也包含生态属性，是未来企业发展所竞争的核心店。但在现今权利主客体都上不明确和缺乏法律规范的前提下，实际市场经济中仅仅将其作为一种稀缺性商品资源看待，这将导致碳交易双方在整个交易过程中的法律漏洞出现，大大影响碳交易市场的稳定性和流通性。

4.2 碳排放权交易份额的初次分配问题

我国目前已在北京、上海、广州等5 省市开展了碳交易的试点工作，并积极鼓励相关的企业参与进来，提高企业对于碳资产的运营能力同时，意识到市场经济手段对于节能减排目标的助推作用。但目前来说，我国现实行的碳排放权初次分配制度是由国家层面制定碳排放权的初始配额，再依次下发到各省、自治区、直辖市，然后各省市依据本区域内部的区域特征、企业发展情况、历史排放水平及环保标准对各行业内进行配额分配。这种分配制度实行虽然减少了碳交易体系在国内行业推行的阻力，但同样产生了许多问题。

4.2.1 碳排放配额的获得者是否是碳排放权的合法主体

按照目前出台的相关法律对于碳交易主体如何取得碳排放权并未做出任何规定，如最新出台《重庆市碳排放权交易管理暂行办法》中并未对碳排放权交易主体进行合法排放权审查和准入规定，而是主管公布配额获得单位名额，进行登记分配后可开展相关碳交易行为。但依据各国碳交易实践来看，碳交易的买卖双方主要包括以下五类主体:①)各类能源企业，主要是煤电类的能源消耗部门;②政府参与的碳基金;③商业化运作基金，民间资本汇聚专门从事节能减排项目的开发、投资、运作的经济组织;④银行将碳交易作为新型投资理财产品，提高行业竞争力;⑤个人及其他非营利性组织［11］。由此可见，在碳交易的实际运行中交易主体是十分复杂的，在买家与卖家的身份之间转换速度也极快，其中部分交易主体也并不具有碳排放权。我国目前碳交易市场将碳排放配额获得者划分在同一级市场内，随着我国碳交易市场的发展，交易主体的复杂性和多样性会明显提高，而实际的法律政策并未对碳排放权的合法主体进行有效规定，将导致碳交易风险性和投机性提高，市场经济的弊端将显露无疑，大大影响碳交易市场发展。

4.2.2 分配方式上采用的无偿分配存在极大弊端

我国目前对于碳排放分配采用是“祖父制”分配方法，由国家层面制定碳排放权初始配额再将其分配给各省市，各省市在依据本区域内的历史排放、行业分布和环境容载量进行无偿分配。这种分配方式的优点在于减少碳交易体系的推行阻力。无偿分配模式下，企业可以根据自己未来一段时间内的生产需要获得相应的碳排放配额，且不会为购买碳排放配额而增长企业生产成本，并且还为企业树立了绿色环保的形象，因此更易于被企业接受。

但碳排放权是以环境破坏为代价而发生的权利，环境对于二氧化碳等温室气体的容量是有一定限度，因此碳排放配额应当被视为一种稀缺性的商品资源，而这种无偿分配模式不利于企业持续减排的积极性。企业因可持续无偿获得免费碳排放配额，因此企业并不会将此应支出成本用于改善企业内部生产技术，减少排放指标，反而有可能导致企业突增生产量以获取更多的排放指标。［12］。

无偿分配模式的存在明显有失公平性。碳交易市场发展势必要保证交易配额的流通性和多元性，无偿获得碳排放配额为部分企业提供无本生意，也造成后续进入碳交易领域的企业的生产成本增加，打破市场经济交易的公平性，有可能造成部分企业被排除在市场之外的现象发生。

4.3 碳交易市场的管理制度问题

4.3.1 缺乏规范统一的碳交易平台

要实现碳交易体系的发展仍要依赖于建立一个统一完善的交易平台。目前来说，我国于2008年创立了三家碳交易平台;北京环境交易所、上海环境能源交易所和天津排放权交易所。后来各省市也出台政策成立了环境交易所，如湖北环境资源交易所、山西吕梁节能减排项目交易服务中心、昆明、深圳、杭州环境资源交易所等，促进本省碳交易增长，活跃地方经济。但依照各省市争相继意识到环境保护的重要性之后，该类型的碳交易场所将成遍地开花的趋势发展。众多类型的碳交易场所所造成的结果是我国尚不存在一个具有规范性统一的交易平台。

4.3.2 缺乏有效的市场监管部门

目前来说与我国碳交易市场相关度较高的《清洁发展机制项目运行管理办法》中规定“国家设立清洁发展机制项目审核理事会(以下简称项目审核理事会)。项目审核理事会组长单位为国家发展改革委和科学技术部，副组长单位为外交部，成员单位为财政部、环境保护部、农业部和中国气象局。”可见发改委和科技部作为目前中国碳交易体系内最高主管机构，但是其主要业务仍为CDM 项目的审核，而发改委作为指导总体经济体制改革的宏观调控部门，目前的碳交易市场运作已呈现各省市自主经营、交易市场分割明显、最高主管部门无法发挥监管作用的现状。缺乏有效地市场监管，导致我国碳交易市场发展将呈现畸形状态。

4.4 超额碳排放的执法、处罚及监督问题

碳交易制度应该以鼓励制度和惩罚制度两项组成。目前我国所积极推行的碳交易制度以无偿分配的手段鼓励产能部门参与碳交易中，但政府无偿分配配额使用完后部分企业仍不愿以增加生产成本为代价购入更多碳排放配额，因此产生超额碳排放现象。因此，建立必要地超额碳排放执法机构负责对存在超额碳排行为的企业进行处罚和对涉及碳交易的企业进行监督是十分必要的。

我国法律制定通常会遵循保守谨慎的原则，立法者坚持社会经济发展来衡量法律重要性，因此在处罚类条款的设立上通常是“模糊软弱”，执行力较弱。目前来说，我国仍处在碳交易市场的初期发展阶段，尚不具有统一交易监管机构，而对于碳金融、碳交易领域内的专业人才更是极具匮乏，使得成立专门的超额碳排的执法监管机构十分困难。

5 结 语

欧美等发达国家已逐步意识到依赖于政府手段的节能减排行动收效甚微，迫于《京都议定书》后的减排压力和国内呼声，灵活的结合市场机制和环境减排政策是改善温室效应的最佳途径，因此欧美等发达国家相继建立稳定、发达的碳交易市场体系，这种碳交易体系的建立预示世界经济已开始进入低碳经济时代。单纯依赖于强制的政府手段是不足以满足我国节能减排的宏伟目标。碳交易机制通过运用市场巨大资源整合力和调控力，可以最大程度推动节能减排，促进清洁生产技术的推广和更新，为低碳经济提供极佳的着力点。但是，我国碳交易市场法律机制搭建仍需要从碳配额初次分配、规范统一平台、完善市场管理、提高行政执法水平等角度逐步完善，以法律填补低碳经济发展的弊端，才是对低碳经济的有益解读。

［1］张剑波．低碳经济法律制度研究［D］．重庆:重庆大学，2012:127．

［2］宫金萍．我国低碳经济法律规制路径探析［D］．山东:山东师范大学，2012:16．

［3］杨洁，刘运材．低碳经济产业链发展模式研究—以长株潭城市群为例［D］．经济体制改革，2011(5):56－60．

［4］蒋丽霞，蒋丽波，杨青松，王淑英．浅谈中国低碳经济法律保障制度的构建［D］．林区教学，2012(9):5－7．

［5］尹洁，周奇，吴昊．国际清洁生产经验对中国的启示［D］．环境保护，2012(16):24－26．

［6］例如《清洁生产促进法法》，本法设立目的在于为促进清洁生产，提高资源利用效率，减少和避免污染物的产生，保护和改善环境，保障人体健康，促进经济与社会可持续发展。该法虽历经修正，但是修正后对于法律责任的规定和政府、企业的规定，仍停留在鼓励和引导的阶段，难以让法条深入实施。立法手段弱化政府责任，加大企业和个人责任，对于推行低碳经济的行政行为的可诉性进行回避，使得政府易出现“强管制，轻服务”的行政现象，降低企业和个人在低碳经济的积极性。

［7］2014年9月，国家发展改革委印发了《国家应对气候变化规划(2014－2020年)》，明确提出将继续深化碳排放权交易试点，加快建立全国碳排放交易市场。

［8］羊志洪，鞠美庭，周怡圃，王琦．清洁发展机制与中国碳排放交易市场的构建［J］．中国人口˙资源与环境，2011，21(8):118－123．

［9］曹明德，崔金星．我国碳交易法律促导机制研究［J］．江淮论坛，2012，2:110－116．

［10］李静云，别涛．清洁发展机制在中国实施的法律保障［J］．中国地质大学学报，2008，8(1):44－49．

［11］于定勇．构建中国碳排放交易体制的若干法律问题探讨［J］．经济研究导刊，2011(1):104－106．

［12］袁博．碳排放交易制度下我国初始排放权分配方式研究［J］．国际经贸探索，2011，27(3):78－81．