关于农村环境整治长效机制化的问题和对策

赵　蓉　梁菁华　周　林

(陕西省环境科学研究院，陕西　710061)

关于农村环境整治长效机制化的问题和对策

赵蓉梁菁华周林

(陕西省环境科学研究院，陕西710061)

【摘要】农村环境连片整治工作目前正在各示范省份开展，取得了一定成效，但是反观农村环境治理的现实问题，依然不同程度地存在可持续性障碍，农村环境整治长效机制化的道路仍是各地探索和研究的焦点问题。本文通过剖析农村环境治理的可持续阻碍基础上，提出实现农村环境整治长效机制化的相应对策。研究指出，农村环境污染具有污染源小而多，污染面广而散的特点，单纯依赖政府自上而下的管理无法避免会出现治理效果的可持续阻碍。为此建议，第一，遵循政府主导、社会参与、农民自愿的原则，实现农村环境治理的多元化共治。第二，要借助中央和省级环保资金支持的契机，带动地方财政资金投入，并吸引社会资金投入。第三，设置乡镇环保机构，将环保工作的触角向农村地区延伸。

【关键词】连片整治；可持续性；长效机制；对策

长期以来，“污水乱泼、垃圾乱倒、粪土乱堆、杂草乱跺、畜禽乱跑”是一些农村环境的真实写照。为此，因势利导、因地制宜地开展农村连片整治，着力实施“以奖促治”政策，是解决当前农村突出环境问题的有效途径。但是，以政府为主体的农村环境治理模式，相对于广大的农村来说实在有限，实现治理模式的长效化和创新是当前农村环境治理的重要问题。

1农村环境连片整治可持续的现实基础

从2010年起，国家分阶段选取示范省(区/市)，通过连片整治的方式集中专项资金进行农村环境治理，推动农村环境基础设施建设，使农村人居环境得到改善。

在治理思路方面，农村环境连片整治坚持“以奖促治”、“以奖代补”原则，以解决区域性环境问题为目的，对地域空间相连的多个村庄、同类环境问题或相同环境敏感目标实施同步、集中整治，使农村环境问题得到有效治理。在资金保障方面，财政部、环境保护部与农村环境连片整治示范省份签订示范协议，明确资金来源、配套比例和各自职责。随着农村环境连片整治示范工作在全国不断深入和拓展，必将对改善农业生产和农民生活条件，统筹城乡环境保护发展，促进社会主义新农村建设起到积极的促进作用。

2农村环境治理的可持续阻碍

农村环境污染具有污染源小而多，污染面广而散的特点，单纯依赖政府自上而下的管理无法避免会出现治理效果的可持续阻碍。

2.1　管理方式存在局限性

现有的建立在城市和工业点源污染基础上的政府环境管理模式，是一种政府主导型的环境管理模式，其对于农村的面源环境污染的治理却存在很大局限。在采取命令控制式管理方式的传统环境管理模中，政府作为唯一的治理主体，掌握环境治理的权力的同时，担负着环境治理的责任，存在促进地方经济发展的迫切性与环境保护责任缺失的冲突，使得环境治理的效果大打折扣。

农村环境连片整治兼有管理和治理双重含义，以连片示范的方式追求环境治理的环境效益和社会效益[1]。而作为农村环境污染的最大受害者的农民，受农村生活习惯的沿袭影响以及农村基础设施建设落后的现状局限，农民群体尚未将环境保护内化为意识层面的习惯并转化为自觉的行动[2]。

2.2　资金缺乏长效保障

农村环境治理资金来源渠道仍然单一，主要来自地方各级政府财政拨款的环境保护投入，但建成后设备运行维护、人员工资等后续费用却不被列入农村环保专项支出，需要基层政府自行承担并解决。基层财政的困难使得农村环境连片整治面临长效化难以保证的难题，存在设施设备闲置、资源浪费的尴尬境地。

2.3　机构设置不合理

从中央到地方的一个倒金字塔结构，是目前我国政府环境管理机构的设置，而农村环境治理被安排在环境资源保护序列的末端[2]。县级政府环保部门人员不足，绝大多数村镇没有专门的环境管理机构，环境监管执法能力非常薄弱，致使农村污染事故无人管，环保咨询无处问，农村居民的日常生产生活行为缺乏必要的环保知识规范和引导。基层环保力量的薄弱，难以承担农村环境保护的繁重任务。

3农村环境治理的长效化探索

农村环境治理作为一项长期而艰巨的系统工程，要把突击性与持久性相结合，常抓不懈地巩固和提高治理成果，建立健全长效机制，促进农村环境治理制度化、常态化。

3.1　探索多元化共治模式

环境保护是政府的主要职能，但是发挥政府在农村环境保护中的主导作用的同时，要遵循政府主导、社会参与、农民自愿的原则，实现农村环境治理的多元化共治。

(1)政府发挥主导作用。

政府可以用行政奖励、行政合同、行政指导等方式，调动基层和农村群众参与环境整治的积极性，鼓励相邻乡镇之间共建共享，提高投资规模效益，确保农村环保工作的长期可持续性发展。

要完善地方政府在基层环境治理上的问责机制。把农村环境整治纳入各级党委、政府的考核体系之中，形成以提高环境效益作为地方经济发展新的增长点的政绩观，从根本上解决因地方政府不中立造成的多重利益博弈问题，简化环境治理关系，增强环境执法效果[2]。

(2)引导村民参与农村环境治理。

村民应以村规民约、社区治理的方式实现环境治理由自发到自觉的转变。倡导村民观念性参与，即广泛树立保护环境的公德教育和环境管理的社会责任感，使绿色观念和环境意识在全体农民中生根，对实际生产、生活中的环境问题足够重视，并转化为每个公民个人自觉的生活理念和生产规范。探索村民组织化参与，在法律允许的范围内，有力地推动了政府把权益真正赋予农民，把农民真实意见反馈给政府，为农村环境事业建言献，发挥环境监督作用，强化环境道德的功效[3]。

3.2　整合资金发挥实效

在环保资金来源上不能完全依赖财政拨款，要借助中央和省级环保资金支持的契机，带动地方财政资金投入，以农村环保为主线，整合相关涉农资金，吸引社会资金投入。在改善农村环境状况的同时，为农民增加收入、降低生产成本创造条件，实现资金效益和环境效益“双赢”。各级财政部门发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，在确保财政资金投入的同时，积极拓宽融资渠道，建立市场化融资机制，想方设法调动民间资本、企业资本参与到这项工作中来，制订优惠政策，运用市场机制吸引各类社会资金参与农村环境基础设施建设，努力形成“政府补助、部门帮助、企业赞助、社会资助、村民自助”的整治资金多元筹措模式。鼓励市县财政整合现有的小城镇建设资金、“一事一议”财政奖补资金、公共卫生保洁建设资金及农村沼气建设资金等项目资金，使资金统筹规划、统一安排，发挥资金的综合效益，形成对农村环境连片整治的资金合力。

陕西省作为全国第三批农村环境连片整治示范省，经过近几年的努力实践，在连片整治工作中探索新思路、新特色，呈现出亮点纷呈、特色明显、成效突出的局面。宝鸡市眉县全面实施“净化、绿化、美化、亮化、优化”五化工程，打造“宜居宜商宜创业”的统筹城乡发展示范区，探索出城乡环境一体化管理模式；汉中市西乡县立足名茶之乡和生猪养殖大县实际，积极推广“猪沼茶”、“猪沼菜”、“猪沼粮”等循环种养模式，建立以“种植业-养殖业-沼气-种植业”为一体的农业循环产业链，探索出循环链畜禽生态养殖模式，走出了生态效益、经济效益、社会效益三赢之路；宝鸡市扶风县探索建立了农村环保“五有机制”(有固定的“三堆”堆放点、有垃圾污水处理系统并正常运行、有固定的环卫人员、有钱办事、有人管事)，采取“群众集一点、财政补一点、项目整合一点、村集体拿一点”的办法，坚持“集中整治财政补，日常管理多方筹”；汉中市南郑县、西安市临潼区，尝试在后期运行维护中引入乡镇保洁公司或有资质公司进行市场化托管；榆林市政府2014年5月出台城乡环卫一体化工作意见及实施方案，在辖区重点乡镇成立环卫机构，配备基础设施和人员岗位，逐步实现城乡环卫一体化管理全覆盖。这些新措施的推出和管理机制的探索，进一步促进了农村环境的根本改善，为农村环保设施的长期运行和维护管理提供了有力的保障。

3.3　完善机构建设，强化技术支撑

“环保链条断在最后一公里”。人们常用这句话形容乡镇环保机构普遍匮乏的局面——基层环保工作往往止于县区一级，其管理职能无法再继续向下延伸，环境日常监管和服务工作断在了基层。农村环境保护工作点多线长面广，涉及多个方面和领域，仅靠县级环保机构管理，往往鞭长莫及。

随着农业和农村污染问题日益突出，设置乡镇环保机构的呼声日渐高涨。一些省份根据社会经济发展需求，在基层环境管理上做出了很多大胆探索，形成了各具特色的模式，对农村环境保护起到了重要作用。设置乡镇环保机构，将环保工作的触角向农村地区延伸，可以说是大势所趋。乡镇环保机构的模式有很多种，从各地实践来看各有利弊，不同地方可以根据实际灵活采用。但是，如果从加强环境监管，确保农村环境质量的角度来考虑，要确保执法顺利，可能最好的形式是垂直管理。将乡镇环保机构作为环保部门派出机构，对大多数地方来说应是理想之选。同时，要加强专业技术人员的技能培训，逐步培养专业化的农村环保队伍。

4研究小结

本文通过剖析农村环境治理的可持续阻碍基础上，提出实现农村环境整治长效机制化的相应对策。研究指出，我国全面建成小康社会，重点在农村，难点也在农村。加快农村全面发展，既要大力促进农民收入持续较快增长，又必须把改变农村落后面貌、改善农民生产生活条件放在更加突出的位置，改变农村环境脏乱差、基础设施不配套、公共服务水平低等突出问题，着力提升农民群众生活品质。因此因势利导和因地制宜地开展农村连片整治，着力实施"以奖促治"政策，是解决当前农村突出环境问题的有效途径。但是，以政府为主体的农村环境治理模式，相对于广大的农村来说实在有限，实现治理模式的长效机制化是当前农村环境治理的重要问题。

从2010年起，国家分阶段选取示范省(区/市)，通过连片整治的方式集中专项资金进行农村环境治理，推动农村环境基础设施建设，使农村人居环境得到改善，将对统筹城乡环境保护发展，促进社会主义新农村建设起到积极的促进作用。但是农村环境污染具有污染源小而多，污染面广而散的特点，单纯依赖政府自上而下的管理无法避免会出现治理效果的可持续阻碍。农村环境治理作为一项长期而艰巨的系统工程，要把突击性与持久性相结合，常抓不懈地巩固和提高治理成果，建立健全长效机制，促进农村环境治理制度化、常态化。为此，本研究建议，第一，探索多元化共治模式；环境保护是政府的主要职能，但是发挥政府在农村环境保护中的主导作用的同时，要遵循政府主导、社会参与、农民自愿的原则，实现农村环境治理的多元化共治。第二，整合资金发挥实效：在环保资金来源上不能完全依赖财政拨款，要借助中央和省级环保资金支持的契机，带动地方财政资金投入，以农村环保为主线，整合相关涉农资金，吸引社会资金投入。第三，完善机构建设，强化技术支撑：农村环境保护工作点多线长面广，涉及多个方面和领域，仅靠县级环保机构管理，往往鞭长莫及。设置乡镇环保机构，将环保工作的触角向农村地区延伸。

农村环境保护事关农民的切身利益，事关农业的可持续发展，事关农村的和谐稳定，也关系广大群众“米袋子”、“菜篮子”、“水缸子”的安全和社会全面进步。抓好农村环境连片整治工作，是加强农村环保工作、建设生态文明的迫切需求，更是广大农民群众的殷切期待。通过农村环境连片整治示范工作，要努力将促使农村被动环境保护向主动常规持续性保护升级，由工程项目主导的保护向组织、制度创新的保护升级，由生态环境为主导的保护向生态文明主导下的生态、经济、文化综合保护升级。

参考文献：

[1]赵凯，刘冬晴，等.农村环境连片整治长效机制的建构[J].辽宁行政学院学报，2013，(5)：18-22.

[2]余克弟，刘红梅.农村环境治理的路径选择：合作治理与政府环境问责[J].求实，2011，(12)：P105-107.

[3]康洪，彭振斌等.农民参与是实现农村环境有效管理的重要途径[J].农业现代化研究，2009，(5)：P579-583.

引用文献格式：赵蓉等.关于农村环境整治长效机制化的问题和对策[J].环境与可持续发展，2015，40(1)：44-46.

Long-term Mechanism Problems and Countermeasures of Rural Environmental Regulation

ZHAO RongLIANG JinghuaZHOU Lin

(Shaanxi Provincial Academy of Enviromental Science，Shaanxi 710061)

Abstract：Rural environmental pieces-link regulation are carrying out in model provinces，which have made certain effects，but obstacles on sustainability of rural environmental regulation exist in different degrees.How to realize long-term of rural environmental regulation is still a problem，so we need more exploration and research Continually.

Keywords：Pieces-link Regulation；Sustainability；Long-term Mechanism；Countermeasure

中图分类号：：X321.022

文献标识码：A

文章编号：1673-288X(2015)01-0044-03

作者简介：赵蓉，硕士，工程师，主要研究领域为农村环境保护