电子政务对政府绩效评估的促进作用

胡曼云

（云南民族大学，昆明 650031）

伴随着知识经济和信息社会的发展，电子政务建设已成为各国政府提高行政效率的必选方案和实施政府绩效评估的有力助推器。电子政务作为一种政府管理创新的载体，在价值取向、评估主体、评估重点、评估技术等方面对政府绩效评估产生了积极的促进作用。

一、电子政务与政府绩效评估

在20世纪90年代，美国前总统克林顿提出了“E-Government（电子政务）”这一概念。所谓电子政务，是利用现代信息技术手段进行的公共事务管理与公共服务提供，通过网络实现政府组织结构和工作流程的优化重组，超越时间、空间与部门分隔的限制，全方位地向社会提供优质、规范、透明、符合国际水准〔1〕的信息管理和公共服务。政府绩效评估是绩效管理中最核心、最重要的部分，是指根据确定的价值导向，运用科学的评估体系。如对管理效率、服务质量、公共责任、公众满意度等方面的判断，通过科学、标准的方法、程序，对政府在公共管理过程中投入和产效进行全面系统的分析和评价。

电子政务支撑下的政府绩效评估，是以目标管理、平衡记分卡理论、全面质量管理理论和激励理论等为理论基础，借助信息化网络平台、专业化的管理平台和先进的统计软件等，对评估主体的参与、指标体系的制定、评估过程及评估结果处理等政府绩效评估中的多个方面产生实质性影响，从而更为科学、公平、全面地评价政府工作绩效，并产生激励作用的管理活动〔2〕。

电子政务作为信息技术的产物，是许多国家建设“信息高速公路”的核心工程，有助于构建廉洁高效、开放透明的政府。它集中体现了由信息科学推动的政府变革和公共服务改革相结合的过程，促进了政府的行政流程及行政职能的提升，成为政府绩效管理的新平台。党的十八大报告指出，要“善于利用现代信息技术，推行电子政务，优化管理流程，创新公共服务提供方式，使行政管理富有成效”。电子政务建设，为政府绩效评估的广泛、深入实施提供了良好的信息平台〔3〕，不仅提高了数据占有量和处理速度，有效促进政府管理创新，而且在参与、交流、共享、协作、整合等方面具有显著的特点和优势。

二、电子政务建设对政府绩效评估的促进作用

电子政务对政府绩效评估的完善，不仅体现在绩效评估过程中信息收集、传递和沟通手段的提升，还改进了价值取向、评估主体、评估重点和评估技术，创立了全新的评估方法和评估措施。电子政务建设在许多方面促进和推动着政府绩效评估的发展，为破解一些传统政府绩效评估的难题发挥了十分重要的作用。

（一）价值取向的改进

电子政务建设，并非单纯地把信息技术运用到政府部门，其本质是建立与信息社会相适应的政府治理典范，促进善治，实现善政。因此，其核心价值应包括以下几个方面。

1.以公众为中心，以服务为主要职能

信息社会不同于传统工业社会的一个重要特点在于它是一个消费者主权的社会。在信息社会构建电子政府，不能再沿袭传统社会以政府机关为中心的政府治理思维和取向，而应以公众为中心，以公众的需求为出发点。电子政务的创建与推动，为政府职能由管理型向服务型的转变提供了重要的技术支持，更为重要的是，它使管理型政府转变为服务型政府成为必然。电子政务的特质即透过电子媒体创新政府的管理和服务〔4〕，使政府管理和服务向公开、透明、高效、“一站式”“全天候”“无缝隙”的管理服务方向发展。基于电子政务平台的政府绩效评估将引导和完善政府机关的服务方式向更为快捷、方便、顺畅和公平的方向发展。

2.提高政府的应变能力和回应能力

信息技术革命加快了现代社会生产、生活的节奏，市场瞬息万变，公众的需求和社会生活朝多元化方向发展，这在客观上要求政府能及时、准确作出反应和回应，迅速、灵活地调整战略、策略〔5〕。电子政务建设为提升政府能力和绩效创造了条件。一方面，政府运用新技术实行网上办公大大提高了行政效率，工作方式的改进使基层工作人员从繁琐的行政事务中得到解放，也为政府开展提升工作人员专业能力和综合素养的专题培训和学习创造了条件，从而更好地服务于公众。另一方面，通过开展电子政务建设，政府各部门之间、政府与社会、政府与民众之间加强了沟通，通过电子化的途径，如政府办公系统、政府网站、微信平台、微博、短信、电子邮箱等方式获取相关信息，及时发布服务对象需要的政务信息、服务反馈和相关宣传资料，增加民众对政府的认同和支持，维护政府在公民中的权威和合法性，极大地提高政府的回应能力〔6〕。

3.扩大绩效评估的透明度和参与性

信息公开是民主政治的基础，也是开放政府的根本要求。公众参与绩效评估的方式是否开放便利，信息反馈的渠道是否通畅快捷，都很大程度上影响着绩效评估结果的“含金量”。如果运作方式不透明，必然导致其绩效评估过程的不透明，使得评估结果几乎是在公众不知情的情况下产生，即使公众参与了评估，也难以做到评估的客观和准确〔3〕。加之，公众不清楚自己的意见是否被政府所重视和采纳，也势必影响其参与评估的积极性。更有甚者对政府绩效评估的结果都不予以公布，使绩效评估不了了之。这样的绩效评估是典型的形式主义，很可能导致不作为甚至腐败行为的滋生蔓延。电子政务建设，使原本几乎全部由政府掌握的公共信息资源能够让公众共享，增加政府工作的透明度，改善政府与公众的交流方式，创造了公众对政府进行绩效评估的良好条件。与此同时，做到政务公开，便于接受公众监督，从根本上规范政府行为，减少不作为、乱作为以及“寻租”行为和腐败现象。

4.构建以公众需求为导向的无缝隙政府

随着顾客社会的到来，政府组织将从传统的边界清晰定义的组织向无边界的组织，以至于无缝隙的组织转变。电子政务建设就是要求政府不同的组织和部门越过彼此的界限进行合作和整合，也就是意味着政府组织边界的模糊和消失〔7〕，职能和权利的实现依赖于下级部门之间的合作。政府根据公众的需求，通过电子信息系统，打破业务的界限，打破层级的限制，促进不同政府层级之间的整合，减少层层审批〔8〕，尽可能地为公众提供单点的接触，让公众在任何时间、任何地点都能够得到完整的全程服务。

（二）评估主体的改进

评估主体多元化是政府绩效评估发展的必然趋势。公众参与是电子政务的重要功能定位之一，是保障公众享有参与权和监督权的重要途径。在实践中，地方政府也越来越重视参与评估主体的广泛性和代表性。传统模式下，难点就在于多元评估主体的参与形式、参与渠道、参与成本以及参与结果〔2〕。在政务公开水平较低的地区，由于缺乏相应的技术支持，公众无法获得真实、全面、有用的信息，导致对政府职能部门的业务开展情况掌握得不清楚、不全面，也就难以对政府绩效的实现作出科学、公正的评价和判断。

一方面，电子政务建设为政府绩效评估提供了信息化的网络平台和数据载体，可以支撑政府绩效评估对准确、完整的绩效信息的需求；同时，利用如办公自动化系统、网络媒体、专线等多种形式，拓宽公众和服务对象的参与途径，大大降低了公民及其他组织参与评估的成本。另一方面，电子政务使广泛的公众监督走入正规化，切实有效地发挥作用。电子政务使政府信息公开、透明、互动，有利于政务公开制度的发展，它所具有的民主、开放的属性，大大加强了政府行政的透明度和民主化程度，使由人民意愿驱动政府成为可能。同时，应避免公众通过电子政务开展绩效评估过程中的“花架子”现象，必需保证公众提出的合理化意见和建议得到及时的处理与反馈，使得电子政务的公众参与真正具有生命力，使得电子政务平台在政府绩效评估中真正搭起官民互动的桥梁。

（三）评估重点的改进

1.由工作结果评估转变为全过程的绩效评价与监督

传统政府绩效评估注重的是阶段性工作成果，大多数政府绩效评估都是个短期行为，重结果轻过程，缺乏对政府绩效的持续性测定，这就导致了运动式的行政管理〔9〕；在实施过程中，对经济、效益等易于量化的硬性指标往往给予更多的关注，对环境、文化、公共服务、顾客满意等维度的软性指标重视不够。而电子政务支撑下的政府绩效评估对政府活动的全过程和产生的结果进行实时的跟踪和监督，评估的期限足够长，每一个绩效评价维度都充分地进行考察，评估从结果延展到工作的整个过程，是分阶段、全过程的绩效评估。评估的指标体系中包含了关于工作过程、配置合理性和公众的“满意度”“参与度”“使用度”等软性指标，并且过程指标和结果指标权重逐渐提高。成功的绩效评估不仅取决于评估本身，而且很大程度上取决于绩效评估相关联的整个绩效管理过程〔10〕。

2.由注重评估“政绩”类指标到关注“政务”类指标

电子政务建设使政府绩效评估能更多地关注政府职能实现程度等“政务”类指标，如公共服务、市场监管的效果和影响等，可借助电子政务平台了解、评估和优化政府的管理模式、业务流程和信息反馈。例如北京市海淀区政府建设了企业监管系统。该系统以工商基本登记信息（即经济户口信息）和可视化位置信息（地图界面）为基础，综合其他政府部门或管理机构的各种管理内容，全方位反映企业的静态和动态信息。决策者可以随时了解各委办局工作的进展状况，还可以直接从企业的细微变化来评判政府部门的工作绩效，也使得政府可以根据工作效果及时反省和调整工作方法〔11〕。

（四）评估技术的改进

1.使政府绩效评估目标设定更加科学

政府绩效目标的设定应该是多层次的，具备适用性、导向性和综合性，便于操作和数据处理，能全面反映整体效应。政府传统的树形管理机构模式，能保证组织的高效率、稳定性和严密性，却束缚了成员的积极性和开放性，容易使组织中的个体单位产生自我服务的狭隘观点，不利于整个组织结构适应动态的、变化的环境。电子政务建设对政府的组织结构进行重组，使政府内部传统的金字塔结构向扁平化和网络化转变，使政府部门之间平行联系成为现实。政府内部的一体化是电子政务最基本也是最核心的因素，而电子政务系统的集成性为跨政府部门的业务流整合提供了一种新形式的管理资源〔12〕。

电子政务的信息化基础和网络开放性打破了科层制纵向的信息传递模式，有效整合了不同部门、层级的信息资源，协同应用，广泛共享。政府绩效目标在设定过程中减少了信息传递层次，增加信息传导途径，从而更加科学和准确〔13〕。

2.使政府绩效评估测定系统更为高效

政府绩效测定工作系统是对绩效信息进行观察、收集、传递、交换、整理、贮存、提取、整合和测算的过程，电子政务平台在确保数据交流的准确性，提高绩效评估的信度和效度方面发挥了独特的作用。一方面，电子政务的网络系统使信息的传递和反馈更为迅速和通畅，公共部门内部组织结构的扁平化趋势，有助于执行层与决策层的直接沟通，有利于组织成员全面了解情况，准确、专业地进行绩效评估活动。另一方面，电子政务可以通过网络技术和电子技术建构绩效测定的电子信息库和电子评估信息传递系统，避免信息收集、传递、储存过程中的低效、失真、流失，实现电子政务与绩效评估之间的功能互补〔13〕，提高政府绩效测定系统的运作效率，为政府部门绩效评估朝更加科学、公正、可信、有效的方向发展提供了多方面的支持。

三、结语

我国政府绩效评估正在强力推进，电子政务支持下的政府绩效评估是电子政务的具体应用，也是政府绩效评估在信息化背景下的发展，是中国行政改革与行政发展的必然选择和基本走势。电子政务建设为政府绩效评估的广泛、深入实施而提供良好的信息平台和强大的技术支持，在价值取向、评估主体、评估重点、评估技术等方面对政府绩效评估产生了积极的促进作用。因此，在我国开展电子政务支持下的政府绩效评估体系研究具有至关重要的理论与现实意义。

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