基层水利服务体系建设与管理对策分析

马忠华

(绥中县水利技术推广站，辽宁 绥中 125200)



基层水利服务体系建设与管理对策分析

马忠华

(绥中县水利技术推广站，辽宁 绥中 125200)

摘要：绥中县在加强基层水利服务体系建设，提升基层水利服务与发展能力方面开展了大量的工作。但是，目前基层水利服务体系建设中存在的问题，也深感担忧，值得引起高度重视，并切实加以解决。文章介绍了基层水利服务体系建设与管理现状，分析了基层水利服务体系建设与管理存在的问题，并提出了基层水利服务体系建设与管理的措施和建议。

关键词：基层水利现状；问题；措施；建议

1基层水利服务体系建设与管理现状

1.1　水利服务体系建设与管理现状

县级水利系统总人数778人，机构设置主要分以下4个层面：①县水利局机关行政编制18人，内设行政科室6个：办公室、人事科、农水科、水政科、建管科、财务科；②县水利局直属事业单位16个，职工人数760人，其中，财政全额拨款事业单位6个，核定人员66人，机构设置：水土保持站、水利技术推广站、水政监察大队、移民办公室、农田基本建设办公室、水利工程质量监督站。自收自支事业单位10个，核定人员694人。机构设置：水资源办公室、大风口水库、大风口灌区、龙屯水库、龙屯灌区、河务处、六股河堤防管理所、水利工程服务站、水利建筑工程公司、水利机械钻井队；③水利工程管理单位6个：大风口水库、大风口灌区、龙屯水库、龙屯灌区、六股河堤防管理所、河务处，核定人员561人，全部自收自支运行。④绥中县水政监察大队成立于1999年，独立法人事业单位，现有水政监察员22名，从2002年起水政大队单位性质由原来的自收自支变为财政全额拨款单位。县财政负责每人每年3 000元办公经费、每年20 000元车辆加油及维护费。县级水利部门水利专业技术人才队伍构成：在778人中，水利专业技术人员119人，占15%，非水利专业659人，占85%。大专以上的216人，占28%，中专85人，占11%，高中及以下人员477人，占61%。具有高级技术职称的3人，占0.3%，中级技术职称58人，占7.5%，初级技术职称56人，占7.2%，见习及其他661人，占85%。

1.2　乡镇级水利服务体系建设与管理现状

1)管理体制与人员编制管理混乱。全县有25个乡镇，除绥中镇未设水利站外，其余24个乡镇均设有水利站，为全额拔款事业单位，属乡镇直接管理。全县水利站核定编制数为136人，现共有人数163人，其中事业编制职工131人，临时人员32人。事业编制职工中存在混编混岗现象。

2)人员文化水平低，业务能力不强。事业编制职工131人中：具有本科以上学历6人，占职工总数的4%，具有专科学历的59人，占职工总数的45%，具有中专学历的40人，占职工总数的31%，具有高中及以下学历的26人，占职工总数的20%；水利专业的81人，占职工总数的62%，非水利专业的50人，占职工总数的38%；具有高级及以上职称的3人，占职工总数的2%，中级职称35人，占职工总数的27%，初级及以下职称的67人，占职工总数的51%。

3)基层水利站办公场所及仓库缺乏。全县水利站中有9个站有固定办公场所，办公场所面积929 m2，且多数与林业、农业、果蚕等部门一起办公，其他城郊、高甸子等15个站没有固定办公场所。全县仅荒地镇、前卫镇、王宝镇、网户乡水利站有521 m2的仓库。

4)乡镇、村水利工程投资覆盖面与乡镇水利站工作状况。①乡镇、村水利工程投资覆盖面广。以2006～2011年乡镇、村水利工程投资调查统计数据为例，6年间，省以上水利工程总投资为16913万元，工程受益乡镇为24个(绥中镇除外)，受益乡镇100%。全县有280个村，受益村为263个，占村级总数的94%。水利工程投资1000万元以上乡镇5个，分别为明水乡、大王庙镇、李家乡、范家乡、秋子沟乡，占乡镇总数的20%；投资500万元以上，1000万元以下的乡镇10个，占乡镇总数的40%；投资500万元以下的乡镇10个，占总数的40%。水利工程投资100万元以上的村24个，占村级总数的9%；投资50万元以上，100万元以下的村22个，占村级总数的8%；投资20万元以下的村101个，占村级总数的36%；投资5万元以下的村33个，占村级总数的12%。②乡镇水利站工作状态。一是水利工程投资多的乡镇，为地方经济发展带来一定效益，也为乡镇水利工程建设“大禹杯”竞赛创造了业绩。同时，乡镇水利站工作也得以正常开展，如掌握工程建设进度、协调服务、技术指导等。全县除五个水利工程投资在1000万元以上的重点乡镇外，其余乡镇年均投资不足90万元，最少的年均只有5万元，因为水利工程少，水利工作无法开展，水利员无事可做，只能放假或改做其他与水利无关的工作，这种状态的水利站在全县占60%。二是投资大的水利工程项目，采取的是招投标制，乡镇政府只负责协调工作，工程实施由施工企业负责，与乡镇水利站也无关。投资小的水利工程项目，一般由乡镇政府负责，有的乡镇领导将工程承包给无水利施工资质的单位和个人，工程质量难以保证，埋藏隐患多，与乡镇水利站更无关。

1.3　村级水利建设管理与村级水利协会建设现状

绥中县有280个行政村，1339个自然屯。全县大多数村和村民小组尚未建立村级水利管理群管组织，只有少数村或村民小组成立了村级农民水利协会或农民用水合作社组织。据调查，目前，有两个乡的3个村和1个乡的3个村民小组成立了农民水利协会、村民用水合作社。目前，秋子沟乡腰岭子村的村农民水利协会始建于2008年，协会是农民自我管理、自我服务、自我受益、自我建设的非营利性群众组织。对本村内的水利设施建设运行和管理采取“一事一议”的民主决策制度。全村200户人家，有150户自愿加入了水利协会，成为协会会员，并由会员大会讨论，民主选举出协会会长、配水员、会计、现金、收费员。协会依法建立了协会章程、财物管理制度、水费管理制度和灌溉管理制度。入会的会员每人交纳100元做为协会的备用资金，凡加入协会的会员还享受两项优惠政策：①优先用水权；②收取水费的标准，会员户每吨收取水费1元，非会员户每吨收取水费1.3元。这个村在未改制前，有六多：即农田、果树多，小型水利设施多，农业生产灌溉面积多，因用水先后顺序引起的纠纷多，习惯了喝“大锅水”“幸福水”，只用不管的人多，以各种理由托欠水费的多。改制后，这些问题逐一得到解决，特别是协会公开、透明的管理制度，让会员户个个满意，人人服气。每个会员都把协会当成自己的家，水利设施当作自己的财产，形成了自家的事自己管，自己的设备自己修的良好风尚。该村在协会的组织管理下，全村农田灌溉面积达到80%以上，节水量达到90%，水费支出也大幅度降低，即使遇到干旱缺水之年，农田、果树照样获得丰收[1]。

实践证明，村农民水利协会通过村民自治的形式，进一步规范了农村小型水利设施的使用权、管理权和维修养护权的责任，有效地解决了农民用水难，征收水费难，水利设施维护难的问题。

2存在的问题

2.1　县级水利服务体系建设与管理存在的问题

2.1.1自收自支公益性事业单位经费来源无保障

目前，在县级水利部门人员编制中，有7个是独立法人的事业单位，6个是水利工程管理单位，4个是服务性单位。其中，水资源办和6个水利工程管理单位，3个服务性单位均为自收自支的事业单位，经费来源无保障，支出困难。分析其原因：①由于县财政薄弱，单位又无收入来源。如水资源办2011年收费122万元，去除各级分层金额用于人员工资、管理等费用为73.68万元。该县没有大的水资源收费费源，且收费主要集中在每年的4—12月份，由于1—4月份没有缴费单位，导致每年1—4月份没有分层返还，不能发放人员工资。大风口水库、龙屯两座大(2)型水库，虽属纯公益性财政全额拔款事业单位，实际上是按照自收自支事业单位在运作，拖欠职工工资现象比较突出。②规费收取困难，直接影响单位效益。以2011年为例，大风口灌区管理所全年应收取农业灌溉水费110多万元，但只收取40多万元。③由于资金困难，无力解决基层职工生活困难问题，所属基层单位龙屯水库、龙屯灌区管理所、六股河堤防管理所、机械钻井队、水利工程服务站等5家单位职工多年拖欠工资，拖欠人数180人，拖欠工资总额800万元。如龙屯水库管理处，自2005年以来，共拖欠职工工资168万元。

2.1.2县水利系统基层职工生活条件差，福利待遇低

经调查统计，绥中县水利系统在职职工778人，其中贫困职工就有46人，由于这些人属在职职工，不符合民政部门低保条件，实际生活状况低于当地城镇居民最低生活保障标准。

2.1.3文化程度底，技术力量薄弱

水利系统年轻职工较多，文化程度偏低，专业技术队伍严重不足。全系统778名职工，年龄35岁以下的职工有273人，占职工总人数的35%；年龄36-45周岁以下的职工有305人，占职工总人数的39%，年龄46-54周岁以下的职工有154人，占职工总人数的20%，年龄55岁以上的职工有46人，占职工总人数的6%。水利专业技术人员119人，占15%，非水利专业659人，占85%。大专以上的216人，占28%，中专85人，占11%，高中及以下人员477人，占61%。具有高级技术职称的3人，占0.3%，中级技术职称58人，占7.5%，初级技术职称56人，占7.2%，见习及其他661人，占85%。从上述数据不难看出，全县水利职工队伍文化程度偏低，专业技术力量薄弱，高精尖人才缺乏，这是与现今水利工作的地位、作用和发展不相适应的，势必影响到全县水利工作的长远发展。

2.2　乡镇水利站建设与管理中存在的问题

2.2.1管理体制不顺，乡镇水利站工作难以自主开展

2004年起，乡镇水利站从县水利局中分离，完全由乡镇政府领导，取消了县水利工作站，只是业务由县水利局领导。这种管理体制，在乡镇政府工作点多面广的情况下，大多数水利站无法集中精力从事主业，而是受乡镇政府的中心工作所牵制，水利员同其它干部一样使用，参加包点、计生、修路、防火等工作，而水利站自身的职能无法充分发挥，大大降低了职工的积极性，产生了得过且过的思想，对自身的本职工作难以保质保量完成。另一方面，绥中县的小型水利工程项目直接落实到乡镇，由乡镇负责实施，乡镇经常安排非专业人员施工，导致工程质量低下，不能正常发挥工程效益，这在一定程度上制约了农村水利事业的发展。

2.2.2水利工程维修养护经费短缺，水利工程老化失修严重

受县本级财政财力限制，加之中央及省财政也没有水利工程维修养护专项资金，水利站没有精力和能力进行正常的维修和养护，致使很多小型水利工程年久失修，已不能正常发挥工程效益。以绥中县范家乡为例，全乡共有6座塘坝，出现破损现象2座，严重损坏的1座，损坏率高达50%；机电井21眼，废弃7眼，废弃率达到33.33%；自来水井22眼，废弃7眼，废弃率达到31.8%。长期以来维修改造投入资金的短缺，工程带病运行率居高不下。

2.2.3水利站建设资金匮乏，技术力量薄弱

1)乡镇水利站建设资金匮乏。水利站除人员工资为财政全额拔款外，未单独设站，无独立办公经费，多数站无自已的办公场所和办公设施，更没有办公用车、电脑、GPS等专业设备，就连水利普查的数据都只能是纸质记录，不能形成电子版文件。水利站自身建设资金的缺乏严重影响了职能的发展，同时也决定了在乡镇政府中“跑龙套”的位置。

2)专业技术人才缺乏，技术力量薄弱。全县水利站中具有水利专业职称的仅为52.6%，乡与乡之间技术人才配置参差不齐。有的乡水利站职工是清一色的“门外汉”，制约本地区水利发展。另外，水利站职工缺乏县以上水行政主管部门的管理和培训，导致思想观念滞后，难以适应和跟上时代发展的步伐，缺乏对新时期水利发展的认识，水利新经验、新技术难以得到推广和应用。再有，全县大多数乡镇的水利站由于具体工作较少，受办公场所限制，仅水利站站长和一名水利员上班，其余人员处于无业待岗状态，导致水利人才流失，水利站队伍不稳。

2.3　村级水利管理群管组织存在的问题

1)村级水利协会管理人员工资低。如配水员工资只能在供水期得到一定补助，停水期工资就没有来源。在较长时间的停水期，水利设施得不到正常维护与保养，直接影响水利设施的使用期限和正常的运转。

2)管护资金不足。协会的备用资金，只能解决小型水利设施的简单维修，遇到大修或补充、更新设备(如机泵、变压器等)资金根本无法解决。

3措施和建议

3.1　县级水利服务体系建设与管理措施和建议

1)国家应加大对水利基层服务体系建设的投入。将公益性事业单位，如水资源办、河务处由自收自支事业单位转为全额拨款事业单位。

2)对在职贫困职工，应参照绥中县城镇居民最低生活标准给予适当补助；对下岗、待岗的事业单位职工给予适当的生活补贴。

3)建立人才吸引机制，实施“人才强水”战略。针对水利系统职工队伍文化程度偏低，专业技术力量薄弱，高精尖人才缺乏的状况，应采取两项措施：一是制定优惠政策，建立建全人才吸引机制，鼓励高素质人才进入基层水利队伍。招聘录用优秀高校毕业生到水利部门工作，施展才华，建功立业。二是落实培训经费，依托高校教育资源，加强专业知识培训和学历教育，全面提高基层水利人员的综合素质。

3.2　乡镇水利服务体系建设与管理措施和建议

1)理顺管理体制。建立“条块结合，以条为主”的管理体制。乡镇水利站作为县水利局派出机构，其人员调配、业务指导由县级水行政主管部门负责，日常管理和考核由乡镇政府负责，水利员的调配、考评和晋升，充分听取乡镇政府的意见。在我们调研的乡镇中，大多数乡镇水利站长和有的乡镇政府主动提出这种建议，认为这样可以让水利站更好地承担起本乡镇水利工程的建设与管理，防汛抗旱，水利技术推广工作。

2)加大基层水利工程建管资金投入。①各级财政继续加大对农村水利工程的投入。各级财政应及时足额划转水利建设基金，增加水利基础设施的投入。农田水利工程是解决农业、农村和农民问题的基础工程，农民目前对修路、建水源工程这两件基础设施建设最为看重。有了水源，农业产量增收、品质提高、收入增加、农民称赞，而更多的是需要水源工程，而又没有实施的地区，农民都热切地期盼工程能早日实施。②加大公共财政对农村水利工程大的维修养护的投入。农村水利工程的维修、养护及除险加固等投入还需靠公共财政投入，确保发挥工程的正常功能。

3)加强乡镇水利站建设。 ①加大对乡镇水利站建设经费的投入。首先解决水利站办公条件，改变无办公场所、打游击的窘状，可参考乡镇财政所、文化广播服务中心、农林果业技术服务中心，单独建设水利站办公场所，配备必要的水利检查、防汛、工程维护等工作用车(皮卡车适合)，建立信息网络，配备电脑、GPS等办公设备，通过硬件的建设提高水利站的管理和服务水平。②建立并完善用人机制。合理设置岗位，实行一人多岗，以岗定责，以岗定酬，采取竞争上岗、择优录用的原则，通过公开考核、招聘录用等有效措施，引进吸收水利专业技术人员和专业对口的大中专毕业生，逐步淘汰低素质、非专业人员，充实专业技术力量。重视、培养观念新、素质高、创业精神强的专业技术人员。③加强教育培训。省、市、县三级列支专项经费，采取短期培训、脱产学习等形式加强教育培训，以利于水利人员更新知识，提高专业技术水平。

3.3　村级水利服务体系建设与管理措施和建议

1)给予村级水利协会管理人员适当的工资补贴，补贴标准视具体情况而定。被补助人员的补助和补助标准，须经会员大会讨论提出。

2)国家应拿出一定的农村小型水利设施维修资金，加强农村小型水利设施的维修与保养，保证水利设施的正常运转。

3)推进村级水利管理群管组织建设。积极引导有条件的村或村民小组，建立村级用水合作组织，扩大村级水利协会的覆盖面。在乡镇政府的主导下，充分发挥村级水利管理群管组织，在农村小型水利设施管理与维护中的作用。

4)加强对村级水利协会的服务和指导，扩广应用先进的灌溉方法和节水技术，开展水利技术培训和技术交流，提供技术信息咨询服务。

4结语

目前，绥中县基层水利服务体系建设中存在的诸多问题，令人深感担忧，值得引起高度重视，并切实加以解决。为此，提出了县、乡(镇)、村三级的管理措施与建议，旨在为加强基层水利服务体系建设与管理，为绥中县经济社会发展奠定坚实基础保障。

参考文献：

[1]楼豫红.基层水利服务体系建设有关问题的探讨[J].中国水利，2011(07):29-31.

[作者简介]马忠华(1968-)，男，辽宁绥中人，工程师，从事水利工程管理、水利技术推广等工作。

[收稿日期]2015-06-28

中图分类号：F426.91

文献标识码：C

文章编号：1007-7596(2015)08-0178-04