浅谈中小城市公交运营管理保障体系的建立

方良萍

（上海市政交通设计研究院，上海市 200030）

1 建立法规制度

随着社会生产结构的日益复杂化、市场经济的高度发展和利益的多元化，各种社会关系和经济关系都越来越需要相应的方法来规范。与行政命令的方法相比，法律的方法更具系统性、稳定性、规范性、权威性，避免了主观性和不确定性，因此也就更适用于市场经济下规范各项活动，这当然也包括城市公共交通及相关活动。可以说城市公共交通立法是城市公共交通事业依法建设发展、依法经营、依法管理的需要[1]。

世界上许多国家和城市均通过公交立法实践取得了成功的经验，如法国的《公共交通法》和德国的《改善城市地区交通状况财政资助法》[2]。因此，政府职能部门建立完善的法规体系和组织机构，制定和推行相关技术标准及投资战略是非常必要的。具体办法如下。

（1）国家尽快出台《城市公共交通法》等公交法规，由全国人大批准实施。

各地在国家法律保障下，结合当地的情况，建立地方性法律法规，形成以部门规章为补充，门类齐全、层次分明的较完善的中小城市公交运输法规体系。从法律上明确城市公共交通在城市交通中的地位，明确政府和企业分别在投资、价格、运营管理等方面的职责和权力，规定服务质量、市场准入条件以及约束企业竞争行为等，尤其要为公共交通规划的按期实施提供法律保障。

（2）制定整合协调政策法规。

各公共交通部门有法律保障公共交通系统的发展离不开政策的倡导、支持和协调，如公共交通优先政策、市场竞争政策、公交补贴政策等。为了使公共交通系统能够得到更大的发展，并在城市交通中占据主体或基础地位，使有限的交通资源能够得到合理的配置，必须对公共交通实行优惠和优先政策。通过政策法规，可以强化规范城市公共交通系统中各主体之间的相互关系。政府部门必须通过制定政策法规来提供一个合理的公共交通管制骨架，使各种交通工具协调运作，并通过监督和规范运营部门行为的方式使其符合为公共交通服务的宗旨。

（3）在法律上认定公众参与公共交通的权利。

将城市交通教育融合到小学义务教育中，加强对城市各行业职工的交通知识和安全教育，加强职业培训和人才培养，提高全民交通意识，依靠城市的全体市民共同参与管理好城市公共交通。

2 开拓资金渠道

国内外众多城市的经验表明，由于城市公共交通是立足服务社会、体现社会效益的政府政策性调控企业，为提高社会效益，公交的运营收入一般都低于运营成本。特别是一些因解决居民出行要求而新辟的线路，其客流形成有一个过程，满载率低，入不敷出，因此在一定时期内的公交的亏损会有所增加。为确保公交企业的正常经营，必须建立强大的发展基金作为大力发展公交的经济后盾，基金来源必须依赖整个社会，多渠道筹集。

2.1 政府给予适当的财政补贴

公共交通系统的发展主要靠政府，发展及服务水平与政府财政补贴政策有着密切的关系。国外对公共交通的财政补贴分为直接补贴和间接补贴，各个国家对公交的扶植主要体现在直接的财政补贴上，即从国家财政或征收的税金里拿出一定的比例用于弥补公交企业经营的亏损及进行公交基础设施的建设。

政府财政支持对城市公共交通的发展起着举足轻重的作用。各国公共交通的资金需求都明确划分固定资产投资支出和经营性支出。固定资产支出包括停车场、换乘点、枢纽站、候车亭、公交专用道等的投资建造；营运性支出包括车辆折旧、燃油动力和人员的工资福利等。政府对公交的财政补贴体现在对公交基础设施建设的直接投资和对公交企业运营亏损的补贴两个方面。

2.1.1 财政补贴具体补贴范围

（1）对公交车辆新增及更新予以补助，加大对公共交通的投入，重点支持公共交通基础设施建设（包括公交枢纽站、首末站、中途停靠站及其相关设施）。

（2）完成政府指令性任务（新辟线路、开通冷僻线路、学生接送专线等），收入不足以弥补运输成本的由财政给予相应补贴；落实燃油补助及其他相关补贴。拓宽交通发展专项资金的来源渠道，并在交通发展专项资金中划出一定比例专门用于发展城市公共交通，确保公共交通专项资金的合理规模并逐年适度增加。

（3）对公交智能设施予以补助。鼓励公共交通企业加大科技投入，提高公共服务水平。对公交智能系统、电子站牌、公交IC卡系统、公交服务公众信息网站等建设，由财政按投资总额的一定比例予以补助。

（4）对因政策性亏损造成纳税困难的公共交通企业，报经地税部门批准，可酌情减免房产税、城镇土地使用税、车船使用税、水利建设基金；对公共交通企业执行低票价政策和承担社会公益性福利（包括IC卡折扣和老年人、残疾人、军人减免票等）形成的政策性亏损，由财政给予补贴。

（5）公共交通用地实行免地价出让制度。优先安排公共交通设施建设用地，对规划确定的停车场、保养场、首末站、调度中心、换乘枢纽等设施用地，严禁挤占公共交通设施用地或改变土地用途。

2.1.2 财政补贴实施

2.1.2.1 建立完善的财政保障制度

（1）财政每年应列出专项资金，用于中小城市公共交通设施建设和经营补贴。

（2）城市公用事业附加费、基础设施配套费等政府性基金要向中小城市公共交通倾斜，并根据财力情况，每年安排一定的财政资金用于公共交通场站、后方设施的建设和公交车辆更新等。

（3）建立完善的补贴测算机制。由公交公司制定年度或几年收支平衡计划及成本价格表，然后提交政府主管部门审批，公众可作为使用人参与价格评议，政府作为监控人执行审定批准，同时考察计划的合理性和有效性，然后据此对公交公司的运营进行财政补贴，并通过确保公交专项资金来源和支付公益性资金渠道，使政府补偿和补贴机制制度化，确保公交企业的正常运营。

（4）建立完善的财政补贴核查制度。对受补贴企业补贴资金的利用进行考查。借鉴国外经验，建立监督机制，政府派监督人员进入企业，监督企业的经营情况。

（5）充分发挥市场经济的作用，提高企业本身的竞争力。

2.1.2.2 票价政策

票款是公交企业维持日常运营的最主要收入，由于社会和市民对公交服务的要求不断提高，公交自身投入不断加大，以及受到车价、油料上涨等宏观经济因素的影响，相对稳定的票价收入同公交运营成本支出的不平衡矛盾日益显现，客观上需要建立一种能真实反映市场变化的价格机制和定价模型，必须兼顾成本、易于接受、便于操作、公正合理的原则，同时也要与经济发展水平相结合。理顺各种公共交通方式的比价关系，并探索实行方便换乘，鼓励采用公共交通的低票价制度。

（1）在城市交通需求调查和公交企业财务分析的基础上建立成本与运量之间的定量关系以及票价与需求量之间的定量关系，以这两个定量关系为基础，运用价格弹性理论，确定最佳票价范围。在最佳票价范围内，考虑公共交通的公益性属性，确定票价。

（2）城市中心区至郊区的公交线路，由于线路普遍较长，采用级票制。由于离中心城区越远的地区，其经济发展水平也相对落后，为了支援边远地区的经济发展，对于靠近中心城区、短距离的每人公里票价水平可以高于离中心城区较远、距离较长的票价水平。同时，要根据实际情况对公交车客运票价进行调整。

（3）城市中心区至郊区的公交车进入城市中心区后与城区公交车同线路同票价。

（4）实行多级票制的总体票价水平要略低于中心城区平均票价水平，同时，还应参考同方向或线路的其它道路客运班线的票价水平，防止不合理竞争的发生。

2.2 充分利用公交企业发展优势吸引资金

公交企业依赖自身的发展优势可以吸引其它企业或引进外资来发展城市公交。国内许多城市采取了车身广告拍卖或部分线路拍卖等方式吸引社会资金的做法，可以解决车辆购置所需的大笔资金投入，也可作为企业创收的一项有效途径。有了一定的发展资金，公交发展才更有后劲，因此，中小城市公交可以参考国内城市的成功做法，放开思路，大胆改革。

3 创造良好的公交环境

一个良好的公交环境，是对公交运营的强有力的保障，有了良好的运营环境，公交事业才能健康稳定的发展，为了公交的健康发展，必须为其创造良好的环境。

3.1 “黑车”治理

3.1.1 “黑车”的危害

“黑车”的无序经营，严重损害了合法经营者的切身利益，同时也为道路旅客运输埋下了严重的安全隐患，容易引发安全事故、社会稳定等一系列问题。具体来说表现在以下几个方面：一是乘坐“黑车”让旅客生命、财产安全无保障；二是“黑车”非法经营侵害了合法经营者的经济利益和合法权益，扰乱了正常的客运秩序；三是“黑车”偷漏国家税费，给国家造成经济损失；四是“黑车”以低票价诱惑旅客，设下圈套宰客，侵害了旅客的合法权益；五是“黑车”的存在滋生了诸多社会治安和稳定问题。

3.1.2 “黑车”久治不绝的原因

“黑车”治而不绝的原因主要有以下几个方面：一是“黑车”购买成本低，利润高；二是旅客安全意识差，容易忽视安全问题；三是打击“黑车”取证难，查处难，打击难度大；四是“黑车”不受时间和区域限制，运价便宜，生存空间广。

3.1.3 整治“黑车”的建议

黑车是公交健康发展的一块绊脚石，必须有效治理，从“黑车”存在的原因和“黑车”的危害两个方面考虑，提出整治“黑车”的一些建议。

（1）强化宣传教育，营造良好的整治氛围。

一方面要对广大旅客宣传乘坐“黑车”的危害性，不断增强旅客自我保护意识；另一方面要对从事“黑车”经营的业主加大交通法律、法规宣传教育力度，要增加对“黑车”车主的震慑力。要充分利用报刊、电视等新闻媒体，采取张贴标语、发布通告、走访座谈等多种形式，广泛宣传“黑车”带来的危害、处理“黑车”的政策以及执法机关整治“黑车”的决心，让广大群众认识到“黑车”的社会危害性，自觉加强监督，及时向有关部门举报。

（2）加强源头管理，规范客运市场秩序。

进一步加强客运市场源头管理，严把客运车辆市场准入关和从业人员资质关，减少客源与“黑车”的接触，把“黑车”堵在客运的源头之外。在各乡镇设置客运车辆管理站，配合主管部门加强车辆源头管理，纠正违章经营行为，调解运输纠纷，开展交通法律法规知识宣传。各部门要定职定责，各司其职，加强协作配合，建立联合执法机制，明确分工，密切配合，齐抓共管，协同作战，综合治理，从源头上卡住、卡死“黑车”的客源。

（3）加大打击力度，严厉查处绝不手软。

行业管理部门要切实加强对道路运输市场的监管力度，对非法营运的“黑车”要按相关法律、法规从严从重处罚，使其增加违法成本。

（4）发动全员参与，集中整治客运“黑车”。

“黑车”整治仅靠政府和执法人员是远远不够的，还必须动员全社会力量，齐抓共管，形成合力，集中整治违法违规行为。只有充分发动最广大人民群众的集体力量，才能真正打击客运“黑车”。

（5）完善基础设施，构筑科学交通网络。

一些交通不便或交通网络不发达的农村地区，往往会给“黑车”以可乘之机，因此，运政部门在履行管理职能的同时，要采取多种措施，制定多种优惠政策，鼓励发展农村客运班线，增加驶住乡镇和建制村的班线及车次，要充分发挥专业运输企业的骨干作用，鼓励专业运输企业坚持“车头”向下的原则，开行农村客运班线，提高乡镇和行政村的班车通行率。对于部分人口稀少且不通客运的农村，要给予一定的优惠，减免部分税费，在客运班线上可打破“定班、定线、定点”的管理限制，适当增加客运线路，合理投放营运车辆。只有从根本上解决了农民的“乘车难”问题，才能从源头上杜绝“黑车”的生存空间。

（6）坚持罚教结合，建立健全长效机制。

在“黑车”整治过程中，要坚持处罚与教育相结合的原则，一手抓集中整治，一手抓教育规范，将整治工作长期开展下去，并逐步健全整治长效机制。

（7）力求疏堵结合，引导“黑车”合法经营。

目前，一些区县的“黑车”如果全部被取缔，将给群众带来诸多不便，增加了群众的“出行难”问题。运政部门要对客运市场进行认真调查，根据市场需求制定科学的发展规划，在运力总量控制的前提下对车辆技术性能较好、驾驶员素质较高的“黑车”进行收编，作为一种客运运力的补充，逐步实现“黑车”非法营运向合法化经营转型。

3.2 公交路权优先

没有“路权优先”就谈不上“公交优先”，公交路权优先可以为公交提供良好的运行环境，保证公交运行不受其他车辆的干扰，使其快速、便捷、安全地运行。此外，不仅要在城市客运走廊上设置公交专用道，更要注重公交专用道规划的系统性，使城市道路形成公交专用网络，公交的准点率、服务水平将大大提高。同时，路权优先不仅仅是在道路上画出一条公交车道，管理与监管也应加强和跟进，才不至于让公交专用道的开辟流于形式。可以通过对社会车辆停车设施的供应和停车费用价格的调控，使人们减少使用小汽车出行，更多地选择公共交通，营造良好的公交运行环境。

3.3 改善公交站务设施环境

公交站台是城市公共交通中不可缺少的重要硬件设施之一，是城市形象的一张名片，公交车站台破损严重、配置不够、广告不规范等问题，区城管局根据区委、区政府要求，进行公交车候车站台治理整顿工作，确保公交站台有效地为候车乘客服务。

3.4 做好公交治安防范

倡导文明交通，针对扒窃、诈骗等犯罪特点，经常性地开展治安整治行动。重点排查公交车上可疑人员和违禁物品，对一些客流大且杂的重点线路进行重点整治。采取“车厢流动巡逻、站区定点巡逻、沿线驾车巡逻”措施，加大对公交车站、线的查控力度，确保运营和乘客安全；在各调度站点悬挂治安防范展板，加强对易燃易爆物品和违禁物品的宣传，在各个车站点发放警民联系卡及宣传册；对公交车驾驶员开展安全防范教育培训，提高驾驶员的安全防范意识和发现、处置安全隐患能力，使公交安全运营，乘客安全出行。

3.5 加大宣传

有关部门应该加强公共交通宣传和教育，使社会各部门各群体深刻认识到公共交通的重要作用和意义，定期在街头进行宣传教育，或者通过横幅广告以及在电视电台上宣传，如利用“城市公共交通周及无车日”活动等平台进行宣传，在全社会牢固树立全面的公交优先意识，并自觉遵守公共交通规则和秩序，树立公共交通出行的“大众交通观”，改变一部分公众对公交出行的固有认知和偏见，让公交出行成为被认可的“体面出行”，形成促进公交发展的良好社会环境。

4 形成公交规划更新机制

4.1 公交科学规划

中小城市公交规划应参考规划居住人口和城市道路建设规划，预测未来的人口、经济、用地，借鉴发达地区的先进经验，制定符合客观实际、适度超前又具有明显可操作性的发展规划；对改造点，要根据客流量的发展变化，合理安排公交线路和密度，翻建、新建客运站场及沿途停靠的港湾站，以保证现有居民的出行要求。对控制点，无需过度建设公交场站，但必须满足出行需求。在这些大前提下，再详细地制定各个布置点的公交发展规划。

公交科学规划应该从线路配置、车辆外观、车号设置等方面进行规划。对缺乏科学规划、布局混乱的公交线路可以进行全面重组。重新规划的公交线路可以包括干线公交、支线公交、环线公交和长线快速公交。公交车辆可以采用特定的颜色来涂装不同线路的车辆，这样市民能根据车的颜色选择车次。公交线路的车次号码采用特定的编排方法，使线路编号与本路车运行的地区对应起来。

4.2 公交规划的滚动机制

公交规划不同于其他基础设施建设规划，基础设施规划实施的硬件设施不能再改变，而公交规划可以根据公共交通需求的变化进行适当的调整，只有经常根据实际情况或出现的问题调整公交线路才能在交通需求变化的前提下提高公共交通服务的效率。由于以上原因，公交规划必须进行滚动，不断完善。

建议相关部门建立公交规划滚动制度。每隔五年，根据土地利用性质的变化和当地人均收入的增加，经济的发展和人口的增长，道路沿线瓶颈节点的改良，做出公交停车港的优化和公交系统动态规划的局部改动与完善，建立健全公交发展体制，完善相关规定，促进公交与土地利用的协调发展。土地利用和城市公交系统构成一个循环的动态反馈系统，互为因果，相互作用。土地利用决定公交的需求，道路网必须承担城市内部交通的主要载体，其承担能力必须同土地利用相平衡；道路网和公交的发展要相匹配，必须从区域路网结构上考虑来优化公交系统。

4.3 加强各部门协调合作

公交运营与管理是一项艰巨的工程，实施起来不仅工作量大、难度高，且涉及部门众多，只有各部门各尽其责，在遇到问题时及时沟通，协调合作，才能对公交实施有效管理，使其高效运营，健康发展。

为确保公交高效的运营及管理，首先应加强组织领导，在区县政府成立由该区区长或该县县长任组长、副区长或副县长任副组长，各有关部门(单位)参加的区县公共交通汽车客运营运与管理领导小组，研究决定运营及管理中遇到的重大事项。相关部门要及时向领导小组报告公交客运营运与管理中的重大问题，领导小组办公室设在区县运管所，负责具体工作的组织实施。

5 结语

（1）通过公交法制法规的建立，强化规范城市公共交通系统中各主体之间的相互关系，有效地保障中小城市公共交通依法建设，依法经营，依法管理。

（2）建立了合理稳定的公共交通建设资金渠道，政府对公交的财政补贴体现在对公交基础设施建设的直接投资和对公交企业运营亏损的补贴两个方面；其次，公交企业也充分发展自身的优势吸引资金，从而保障中小城市公交的发展。

（3）通过“黑车”治理、公交路权优先、改善公交站务设施环境、做好公交治安防范及加大对公交的宣传力度来为公交发展营造一个良好的环境。

（4）建立了中小城市公交的科学规划，使公交在班线、运力和场站建设工作中能规范、有序地发展，同时建立了公交规划的滚动机制，每隔五年根据土地利用的变化、经济的发展和人口的增长等做出公交线路的系统优化，加上各部门相互协调合作，保障公交高效运营。

[1]芮明杰.城市公共交通改革的理论思考及方案选择[J].复旦大学学报，1996(1):46-50.

[2]莫露全.城市公共交通运营管理[M].北京：机械工业出版社，2004.