有效宣传与沟通——邻避矛盾和谐解决之道

曹水群，亢 茜

(西藏民族大学马克思主义学院，陕西 咸阳 712082)

据环保部发布的相关数据，我国近些年因环境问题引发的冲突事件呈递增趋势，年均增长率高达30%［1］。在各类环境问题中，邻避矛盾具有发生频率高、群众关注度高、议题容易激化和升级的特点，也更容易引发群体性冲突事件。那么，如何避免邻避矛盾的激化，最终促其和谐解决?这是值得研究的有社会实践意义的重要问题。

一、邻避矛盾的两种发展轨迹

邻避(Not－In－My－Back－Yard，缩写为NIMBY，音译为“邻避”，意为“不要建在我家后院”)，指的是拟施工项目(如核电厂、垃圾场、殡仪馆等)所在地的居民或单位，因担心该项目对当地的环境质量、身体健康和资产价值等带来负面影响，从而产生的嫌恶情绪以及“不要建在我家后院”的抵触心理［2］。若政府及相关部门对此心理关注、引导不够，则会引起强烈的、坚决的、甚或高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。

邻避矛盾是指邻避设施周边居民(可简称为邻避居民)基于对邻避设施所产生负面后果的不良预期，所产生的心理和行为的抵触现象及过程。在此过程中，邻避居民与邻避设施项目决策、论证及执行机构(包括政府、邻避设施施工方、论证专家等，其中政府起主导作用。分析邻避矛盾的发展实际，可以将其发展轨迹分为两类，即:

(一)政府工作不力，致使邻避矛盾激化

其过程描述如下:得到邻避设施建设的消息后，邻避居民心理不适，少部分意见领袖和主导分子遂向政府提出意见，敦促其改变或优化决策。政府对此置之不理、回复太慢、含糊其辞甚至试图隐瞒，从而引起这部分邻避居民的强烈不满，于是发动、串联其他居民一起，通过抗议行动给政府施加压力，以求达到自己的目的。

在邻避矛盾激化之后，摆在政府面前的有两条路:一是政府用高压威权压制居民的抵触和反抗，强行进行施工，从而在居民心中埋下不信任和不满的种子。出于“维稳”的目标要求，各级政府唯恐“强行施工”激起新一轮更强烈的抗议热潮，从而影响上级领导对当地政绩的综合评价，所以，强行施工的做法一般是被弃之不用的。二是政府作出退让，改变计划、停止施工或另选他址。自2005年的浙江“东阳事件”以来(中国社会科学院于建嵘教授认为，“东阳事件”标志着大陆邻避时代的到来)，我国绝大多数的邻避矛盾解决模式都是如此。邻避矛盾如此解决，不仅浪费了人力、物力、财力，拖延了建设时间，社会成本巨大，而且，在居民的强力反抗下作出退让，势必严重损害管理者的权威。“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”，公众一旦对政府形成这种看法，就会产生一种定势:但凡有意见、有不满，就联络、集结人群以“闹”来解决问题。此种认识和思维惯性对于社会的稳定发展来说，其危害性不言自明。

邻避矛盾的这两种解决方式，都属于矛盾激化后政府被动反应的状态。结果是矛盾一方作出了妥协和退让。从短期来看，作出妥协的一方，其利益是受损的，矛盾的另一方是赢者;而从长远来看，矛盾双方都不是真正的赢者。所以，我们应尽量避免邻避矛盾激化，避免出现上述两种解决模式和结果。

(二)矛盾双方握手言和，邻避设施顺利施工

其过程描述如下:政府在决策时，不仅仅依据专家的建议，还广泛征求社会成员(主要是邻避居民)的意见和建议。在决策过程中，政府以通俗易懂的语言、丰富多样的形式将邻避设施建设的重要意义、邻避设施将对邻避居民产生的负面影响、有关邻避风险的科学评估、为有效降低邻避风险而计划采取的措施……都和盘托出，在公众知晓的基础上，召开以邻避居民代表、相关专家、邻避设施施工机构以及政府官员组成的“邻避设施建设多方协商会”(后称协商会)。在协商会上，不乱抓辫子，不乱扣帽子，确保每个代表都能畅所欲言。尤其重要的是，须创造条件让邻避居民代表说出自己的担忧、疑惑和诉求。对于这些担忧、疑惑和诉求，本着坦诚的原则，能给解释的一定解释清楚，需做思想工作的一定要做到位，能协调给予满足的，则尽量满足之。以上举措，维护了公民知情权及参政、议政的权利，既让邻避居民体验到被尊重的心理满足感和自豪感，又进一步强化了他们作为社会成员的责任意识，体味到政府决策的出发点和为难之处，有助于邻避居民理解并宽容政府决策，在权衡个人权益和社会公共利益之得失时，作出更偏重于公共利益的抉择。

邻避矛盾的此种解决模式，基本满足了矛盾双方的诉求，社会利益和邻避居民的个人利益都照顾到了，此所谓双赢，是矛盾的和谐解决之道。邻避矛盾的和谐解决，有赖于政府的决策科学而民主，宣传广泛而高效，沟通及时、渠道畅通。在此条件下，居民即使对邻避设施的决策及建设心有不满，政府也能通过宣传思想工作说服和引导之，并辅之以相应的经济补偿和其他政策优惠，从而使邻避居民逐渐改变态度，变强烈抵触为不反对或支持。此种结局是最为完满的，原因是:对于政府来说，顺利地推行了自己的决策，既维护了权威，又提高了管理效能;对于社会来说，邻避设施的顺利建设将给社会的正常运行提供硬件支持;对于邻避居民来说，由于政府在决策和施工过程中，照顾到了他们的参政、议政权力，能够充分听取他们的意见和建议，从而使邻避风险降到最低。并且，由于有经济补偿、政策优惠或荣誉激励作辅助，从而有效降低甚至消解了邻避居民的剥夺感和损失感。

二、和谐解决邻避矛盾重在宣传与沟通

出于对自身健康、生存环境和资产价值的关注和维护，邻避居民对邻避设施产生嫌恶、抵触心理，此乃人之常情，故邻避矛盾是普遍存在的。那么，我们对于普遍存在的邻避矛盾应采取什么样的应对之策，以避其激化，而求其和谐解决呢?笔者以为，政府应重点抓好信息沟通、宣传思想工作。具体来说，包括以下几点:

(一)及时发布邻避设施拟建的相关信息

所谓及时，不是说信息发布与施工同步。若在施工时才发布信息，邻避居民势必产生政府有意隐瞒和欺骗公众的想法。此想法一旦产生，即使政府再以各种方式进行补救解释，也难减弱或消解邻避居民的不信任感。甚至他们会猜想:也许有更多的消息被隐瞒;有更多的邻避风险未能公之于众;有更多的猫腻在“黑箱”……最终形成政府越解释，公众越怀疑的恶性循环。我们所谓的“及时”，指的是“政府有初步设想、专家进行初步论证、邻避设施选址初步选定”之时，政府就应通过各种宣传媒介，将相关信息发布出去，以观公众反应。

(二)及时、认真地对待公众的反应

在发布邻避设施拟建的相关信息后，政府应组织专业人员对邻避居民进行调查，搜集意见、分类整理、及时处理。一是明确公众最关注、最疑惑、最担心的焦点问题;二是知晓公众对于邻避设施建设的主流态度;三是组织专业人员对于公众所提问题进行深入分析、科学解答;四是召开由政府组织，邻避居民代表、相关专家、邻避设施施工方参加的协商会，通过坦诚沟通、广泛协商、互谅互让，最终达成一致，形成正式决议;五是把协商会召开的进展和最终成果及时公之于众。

(三)科学、客观、通俗易懂地对邻避风险进行分析和解释

所谓科学、客观，指的是一定要以科学为依据，实事求是，不能信口雌黄，因为群众的力量不可小觑，他们中间总有懂行者，一旦政府发布出去的虚假信息被识破，那后果将会很糟。也不能光拣有利于政府的信息进行发布，应让邻避居民明白，邻避设施有利有弊，但利大于弊，弊有限、亦可控。所谓通俗易懂，指的是邻避风险的分析和描述势必涉及大量的专业知识，若相关专家用非常专业化的语言向公众描述邻避风险，公众在听不明白、看不透彻的情况下，可能会产生“专家为了糊弄大家而故意玩文字游戏”的想法，从而进一步强化邻避居民的怀疑心理和埋怨之情。有研究结论称，邻避居民和专家对于邻避风险的认知和评估往往不一致，相比较来说，邻避居民对于风险的评估往往更为严重，这也是导致邻避矛盾产生和进一步激化的重要因素之一［3］。所以，政府一定要高度重视此环节，揭开邻避设施的神秘面纱，改善邻避居民在信息掌握方面的不对等地位。在此基础上，邻避居民对待邻避设施的态度才可能趋于客观和冷静。

(四)做好意见领袖的工作

所谓的意见领袖，指的是在邻避居民中，有较高的威信和领导力、对于邻避设施建设反应强烈、有较高社会责任感、能代表某个层次的邻避居民。如老人、有小孩的父母等。有研究成果表明，老人和有小孩的父母对于邻避设施的抵触心理是最强烈的［4］。政府应在调查研究的基础上，诚邀这些意见领袖参加协商会，为他们创造畅所欲言的机会，重视他们的意见和建议，合理的接受，不合理的则以诚恳的态度、和风细雨般的语言有理有据地引导和说服之。只要这些意见领袖改变态度，逐渐接受邻避设施拟建的事实，以他们在邻避居民中的影响力来看，绝大多数邻避居民变抵触态度为接受甚至支持都将成为可能。

在我国邻避矛盾的解决过程中，有政府也曾召开有邻避居民代表参加的协商会，但效果却并不如意，非但未能消解居民们的疑惑和恐惧，反而增添了他们的不信任和怨气。究其原因有二:其一，所选的邻避居民代表，是一些和政府有利益相关的人。在邻避居民看来，代表是和政府“穿一条裤子的”，他们又岂能相信协商会的公正性与公开性?!其二，所选代表并非意见领袖。既然代表不是意见领袖，他的意见也就少有人重视和听从。这种情况下，即使政府将代表说服，于平复邻避居民们的心境来说，亦是无多大益处。

(五)辅之以多样、实惠的补偿

邻避设施必定会给邻避居民带来负面影响，为此，政府应给予其一定的补偿，我们称之为邻避补偿。

学界的主流观点是:经济补偿金额越高，邻避矛盾激化的可能性越小。但经济补偿也不是万能的。对于一些高度污染的邻避设施，例如高放射性废料处置场，运用经济补偿之策不仅不能起到好作用，反而还会让邻避居民产生“政府贿赂自己以换取邻避设施正常建设”的想法，此想法一旦产生，他们会更加不相信政府，抵触心理可能更强。王奎明、钟杨通过调研，得出以下结论:51.3%的民众认为，经济补偿越高，邻避风险可能越大，他们坚决反对用金钱购买健康。经济补偿因素与民众参与邻避抗争活动意愿度之间存在显著负相关性，即给予民众的经济补偿越高，民众参与邻避抗争活动的意愿度越高［4］。

以上关于经济补偿的观点看似矛盾，实则不然。经济补偿作为一种辅助之策，本身并无所谓好与不好，关键在于怎么样用它，何时用它。如若在“邻避设施拟建信息”公布之初，大家对于邻避设施相关信息一无所知、对于邻避风险由于不了解而自行夸大、由于恐惧而产生强烈的抵触心理之时，政府未把做好宣传思想工作作为自己的首要任务，却一味强调经济补偿，就很容易引起邻避居民的怀疑，认为政府是要靠经济补偿收买人心。此种情况下，人们担心的是:经济补偿数额越高，邻避风险就越大。基于对大的邻避风险的恐惧，人们对邻避设施的抵触反应也相应会增强。

那么，邻避补偿之策，应以什么方式酝酿?于何时公布?应采取哪些方式?笔者以为，邻避补偿之策应在召开协商会时酝酿制定，应在邻避居民充分了解“邻避设施建设的必要性”、“邻避风险的评估意见”等信息后，在意见领袖的影响下大家对邻避设施的建设不太抵触之时公布。如此，邻避补偿之策就能有效辅助政府的宣传思想工作，起到相映生辉、锦上添花的作用。当然，邻避补偿到底补什么，政府也可开展调查研究，征求邻避居民的意见，了解民众的关切，尽量满足民众的需求。可一次性补偿钱物、办理医疗优惠卡、为孩子教育提供更好的条件和更多的机会、承担因为邻避设施建设而带来的房产价值缩水损失等等。

［1］赵小燕.邻避冲突参与动机及其治理:基于三种人性假设的视角［J］.武汉大学学报(哲学社会科学版)，2014，(2).

［2］王江雪.公众参与——化解“邻避冲突”的新途径［J］.经营与管理，2015，(5).

［3］李照作.邻避冲突及其对社会管理的启示［J］.郑州大学学报(哲学社会科学版)，2013，(6).

［4］王奎明，钟杨.“中国式”邻避运动核心议题探析——基于民意视角［J］.上海交通大学学报(哲学社会科学版)，2014，(1).