边疆民族地区城市流动人口管理探析

耿 蕾

（新疆大学马克思主义学院，新疆乌鲁木齐 830046）

边疆民族地区城市流动人口管理探析

耿 蕾

（新疆大学马克思主义学院，新疆乌鲁木齐 830046）

民族地区城市内的流动人口已成为社会经济发展不可替代的重要力量，但也存在难以融入当地社会、增加城市社会管理压力、影响社会治安等问题。因地制宜、多措并举地加强民族地区内的流动人口管理，对促进民族团结，加快民族繁荣，建设和谐社会具有极其重要的意义。

民族地区；流动人口；管理

近年来，随着我国对民族地区支持与扶持力度的加大，越来越多的流动人口（包括汉族与少数民族）涌入到经济水平较高、生活条件较好的民族城市，为城市的长足发展贡献着自己的力量，但它也是一把“双刃剑”，在推动民族地区经济建设和社会发展的同时，也增加了当地社会服务和管理工作的难度。完善民族宗教地区流动人口管理，应立足现在，着眼未来，力求全面、具体、有效。

一、民族地区城市流动人口现状及特点

边疆民族地区城市主要指位于我国少数民族人口相对集中的广西、云南、新疆、青海等西部边疆省区的大中城市，如南宁、昆明、乌鲁木齐和西宁等，这些城市的共同特点是经济水平与内地、沿海城市差距较大。近年来社会经济的突飞猛进发展，吸引了不少内地汉族人口和当地少数民族不断涌入这些城市。

（一）人员构成

1．高等院校毕业生。此类人员文化程度较高，具有较强的适应性和应变性，凭借自身的专业技术知识进入企事业单位、地方公职机关等部门工作，能够较快地融入当地社会。2．户籍大多在原籍地的、具有初高中文化知识的普通务工人员。此类人员为改变原有生活方式而进城从事基础建设工作（如搬运、建筑等），或服务工作（如餐饮娱乐业服务、家政等）。3．季节流动性人员。该类群体大多文化程度较低，年龄在40～50岁之间，主要从事与农业有关的春播秋收工作，比如新疆生产建设兵团引进的棉农工。4．盲目流动性人员。该类群体大多受亲朋好友影响，认为边疆民族地区工资待遇高、国家政策支持力度大、发展前景好等影响，慕名或者跟随而来。该类人员对自身工作定位具有一定的调整期，或经过多次更换工种后，最终找到适合自己的工作。5．民族地区特色产品流动经营人员。该类群体主要以甘肃、青海、宁夏、新疆、西藏等地、且流动性经营葡萄干、烧烤、拉面、切糕等少数民族人员为主。相对而言，他们属于弱势群体，当其权益受到损害时多选择暴力方式或直接对抗[1]10。

（二）特点分析

1．数量逐年增加。据报道，截至2013年底，广西南宁市登记在册的流动人口达到139万人，基本占据当地常住人口的1/5。在乌鲁木齐市，1990年的流动人口数量为15.64万人，1998年为25.15万人，2009年达到55.93万人，为当年常住人口的28.72%[2]。乌鲁木齐市流动人口数量在1998—2009年期间，平均每年增加3万余人。2．工种多样化。民族地区城市内的流动人口入城初期，要面对环境不熟、语言不通等多方面的客观问题，初期多从事劳动时间长、工作环境差、工资待遇低的工种，但随着社会经济的日益发展，以及自身对民族城市的适应性及熟知程度，逐步调整自身工作，成为推动民族地区城市发展建设的中坚力量之一。3．工作与居住地的两极化。中心城区和各大商圈、CBD等一般为流动人口的工作地点。但由于其收入限制，多居住于租金较低的城郊结合部或者城中村地区。4．价值取向逐渐市民化。鉴于目前全国小康生活水平目标的日益靠近，流动人口的思想观念、生活理念也正潜移默化的发生转变，部分人员拟通过自己的辛勤劳动在城市购房、定居、移民，以享受城市中的教育、医疗、社会保障等优势资源和待遇。

二、民族地区城市流动人口管理的难题

（一）城市管理难度增加

1．城市具有一定容积量，市政设施只能承载与其承载量相适应的人口。伴随着流动人口的流入，必然带来一定的管理困难。从流入人员从事服务业的情况看，无照经营的多，乱摆摊设点的多，违背计划生育政策的多。2．民族关系协调难度上升，处于区域自治范围内的少数民族与流入人员的文化、生活习惯存在较大差异，如何促进民族宗教地区的原住地居民与流动人口的团结合作，成为有关管理部门必须考虑的问题之一。

（二）民族地区流动人口与当地原居民的融入存在障碍

1．内地汉族人口无意融入。进入民族地区的初衷是“养家糊口”“挣钱”，增加家庭收入，改变生活现状，在个人情感上始终将自己作为一个“流浪者”和“打工者”，没有将民族地区作为自己长期生活之地，甚至没有考虑为有朝一日成为当地常住居民而努力，因而无意融入当地社会。2．少数民族很难融入。基层地区少数民族流动人口涌入民族城市中，带着发家致富的愿望，但是他们知识欠缺，学历较低，甚至无任何专业技能，和内地汉族涌入来的流动人口相比，竞争能力明显较弱，不能得到用工单位的青睐，长期以来造成难以抚平的心理落差。

（三）社会治安面临严重压力

1．民族地区流动人口中，存在年龄参差不齐、工种多样、文化程度不同等差别，统一管理较为困难，甚至存在较多的未成年人，在一定程度上游离于监护人的视线之内，为违法犯罪种下了隐患。2．民族地区法律法规的制定与实施，尤其是一些便民政策，充分考虑了民族地区的实际情况，难免造成流动人口心理上的落差，认为社会不公平、不正义，个别极端人员存在报复心理。3．流动人口居住地点的多变性，为其实施犯罪后进行藏匿提供了便利，严重影响了当地公安机关对案件侦办的效率。据新疆公安机关统计，2010年度发生的刑事案件中流动人口约占发案总数的40%以上，治安案件约占发案总数的60%以上。在一些流动人口集中的地方（如乌鲁木齐），流动人口违法犯罪率已高达70%以上[3]。

三、做好民族地区城市流动人口管理的措施

鉴于民族地区在风俗习惯等方面各不相同，对流动人口的管理，需要因地制宜，多措并举。

（一）完善民族地区流动人口管理机制

创新管控模式，深化人口管理工作。可从以下方面进行：“以证管人”，大力推广居住证工作，实时通过居住证办理情况，掌握流动人口数量；“以房管人”，将“民警主管”与“房主直管”相结合，实行出租房屋登记备案制度，建立出租屋动态管理信息系统互动机制；“以业管人”，严格落实用工单位管理责任，对用工单位采集、录入的流动人口基本信息进行核查并及时反馈结果，使用工单位放心招工、安全用工。“以站管人”，依托社区“一站式”服务管理中心，为流动人口办证人员提供社保、医疗、生育、就业指导等服务管理业务。“以网管人”，将旅店住宿登记系统、银行信息系统、通信管理系统、交通信息系统等多种社会信息应用系统，与公安机关情报信息平台关联，使公安机关在抓捕在逃人员、查找漏管重点人员方面发挥明显作用。“以人管人”，公安机关可利用自身工作手段，抓住高危人群，围绕重点人员工作、生活情况展开走访、摸排，避免重点人员漏管失控。

（二）加强民族地区保障机制建设，为各族人民和谐健康发展提供优良环境

1．加强干部队伍建设。民族地区的干部是整个地区的“掌舵者”，干部素质的高低关系到干群关系、民汉关系的稳固。要结合全党群众路线教育实践活动和“三严三实”的标准，教育、整顿、考察和监督党员干部，举办民族地区干部培训班，开展民族地区区情、民族政策知识、法律法规教育，使广大干部更好的懂得处理民族地区群众工作的方法与技巧。2．开展民族地区“双语教育”。“双语教育”的对象不仅是当地少数民族，也包括流入的其他民族人员。“双语教育”的开展不仅对于加强民族团结，构建和谐的民族关系，更为民族宗教地区的民族青年的就业、发展、融入主流社会打下一个良好的基础。3．组织各族青年职业培训工作，尤其是要吸引学历低、无一技之长的青年同志“回炉”学习，充分迎合国家对民族宗教地区支持之“东风”，摆脱“无业”困境。4．加强民族政策和民族知识普及教育，引导各族群众相互信任、相互尊重、相互学习，共同建设美丽家园。

（三）明确民族地区各职能部门职责，实现对流动人口综合服务管理

在民族地区人口服务管理中，要进一步明确流动人口服务管理涉及到的劳动就业、租住房屋、计划生育、医疗卫生、教育培训等各职能部门的职责，实行统一领导、分工负责、齐抓共管，共同做好对流动人口的服务管理工作，可适当考虑将工商、计生、房管、劳动社会保障、教育等部门统一纳入流动人口管理小组[4]。同时，加强对各部门中公职人员服务管理工作的考核，形成公职人员带头协助做好流动人口管理工作的社会氛围。

（四）社会各部门加强服务意识，为流动人口创造良好的融入氛围

1．民族地区党委政府要坚持以人为本的服务宗旨，协调劳动与社会保障部门、房地产管理部门、教育部门、计划生育部门等，制定出针对流动人口的便民举措。2．强化社会规范。民族城市内的街道、社区等基层管理单位可根据管辖区域现有人口的实际情况，推出“社交礼仪展板”、“民族风俗习惯常识”、“城市居民一日活动规范”等系列宣传教育活动，并可适当开展“大走访”等活动，了解流动人口的生活状况，针对性地制定宣传教育措施。3．稳妥推进外来人口落户机制。尤其是对大中院校毕业生、夫妻投靠、子女投靠、长期在当地居住并有稳定职业的人员，在落户政策方面给予一定便利，考虑实行积分落户、社会贡献落户等，尽快实现同等市民化待遇，促进流动人口与民族宗教地区居民的和谐共处。

（五）健全法制，建立全国统一的流动人口管理法律制度

民族地区人口流动迎合了市场经济发展及人口流动学的客观规律，但市场经济的滞后性、盲目性一定程度上又限制了人口流动的积极作用。目前，我国关于流动人口管理的法律法规，包括户口登记条例、流动人口违法犯罪条例、租赁房屋治安管理规定等，多是限制性、劝诫性的告知规定，真正引导人口有序流动，明确流动人口权益的法律法规较少。法律是维护社会秩序的有力武器，也是保障公民权利实现的最后一道防线[5]227。十八大以来，习总书记多次指出，“法治是治国理政的基本方式”、“奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”，“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设”。[6]144因此，必须逐步制定完善、统一、权威的流动人口法律体系，尤其是结合民族自治地方实际的法律法规。

[1]同大鸣.城市进程中的民族问题研究[M].北京：民族出版社，2005.

[2]王万木.乌鲁木齐市流动人口现状及问题的思考[J].科技信息，2011（14）：516.

[3]宋红彬.反恐背景下新疆流动人口服务与管理初探[J].新疆大学学报：哲学人文社会科学版，2011（3）：25.

[4]杨峰.流动人口服务管理工作浅析——以三明市为例[J].公安研究，2012（5）：32.

[5]李勇.公安基层基础工作思行录（2005—2006）[M].北京：中国人民公安大学出版社，2007.

[6]习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014.

（责任编辑：于开红）

A Study on the Management of the Floating Population within Cities of the Frontier Minority Areas

GENG Lei
(School of Marxism, Xinjiang University, Urumqi, Xinjiang Uygur Autonomous Region 830046)

The floating population in the cities has become an important irreplaceable force for social and economic development, but there are problems such as their difficulties to integrate into the local society, pressures to the management of the urban area and causing unrest and so on. Measures fitting the local conditions and co-measures are used to strengthen the management of the floating population of ethnic regions so that national unity, and national prosperity and the buildup of the harmonious society can be promoted.

ethnic minority areas; floating population; management

D633

A

1009-8135（2015）06-0066-03

2015-08-22

耿 蕾（1986-），女，新疆奎屯人，新疆大学2015级硕士研究生，主要研究马克思主义民族理论与政策。