美国越战退伍军人的橙剂问题与政府的解决之策

王　丽

(云南师范大学 马克思主义学院，云南 昆明 65000)



美国越战退伍军人的橙剂问题与政府的解决之策

王丽

(云南师范大学 马克思主义学院，云南 昆明 65000)

摘要][内容 为了消除丛林对北越游击队的天然屏障，减少美军因遭遇游击队的埋伏而带来的重大伤亡，1962年~1971年美国在越南南部丛林喷洒了大约2 000万加仑的橙剂和其他有毒除草剂。此举不仅使大约480万越南人深受其害，而且也使参与喷洒除草剂的美国退伍军人深受其害，他们要求国家将其纳入到国家伤残退伍军人优抚政策的受益范围中去。出于政治考虑以及橙剂问题本身复杂性因素影响，美国联邦政府的应对政策相对迟滞。在此背景下，越战退伍军人另辟蹊径，向法院起诉化学公司，试图通过司法途径推动政府解决上述问题。在他们的努力下，这些问题到20世纪80年代得以解决。

[关键词]橙剂；美国越战退伍军人；退伍军人事务署

越战期间，大约有250万美军在越南战场服役，受越南战争特殊性的影响，这一群体具有不同于美国历史上其他退伍军人的特殊性。他们在爱国旗帜下参战，却以“失败者”的身份回国。退伍后他们没有受到国内民众的热情欢迎，正因为如此，他们在心理与精神上受到的创伤也格外显著。不仅如此，他们中有人不是被敌军所伤，而是被美军所使用的橙剂等化学武器所伤。因此，橙剂问题是越战退伍军人面临的又一问题。1978年，一些越战退伍军人向退伍军人事务署提出赔偿申请，理由是因他们在执行喷洒任务时没有采取相应的保护措施，致使这种化学试剂对其身体造成极大损伤，甚至还影响了下一代人的身体健康。对于这种主张，退伍军人事务署并不认同。退伍军人事务署规定，医疗补偿的申请条件是该疾病与服役直接相关，军人退伍后一年之内提出申请，逾期者将丧失申请资格。为了维护自身权益，1978年，越战退伍军人博比·马勒成立了以越战退伍军人为服务对象的美国越战退伍军人组织(Vietnam Veterans of America)。尽管这一组织不断向国会施压，要求国会通过立法，将因橙剂或其他化学试剂致残的退伍军人纳入国家伤残退伍军人优抚政策的受益范围之内，但受这一问题本身复杂性和各方特殊利益之间争夺的影响，该问题直到20世纪80年代末才有所进展。法国历史学家阿历克西·德·托克维尔称，美国的政治问题最终会变成司法问题，依循法治的渠道来解决。但不可忽视的是，是否能够进入“法治”之内，却是一个政治问题[1]。

一、作为法律问题的橙剂问题

橙剂是一种高效除草剂，因其容器的标志条文为橙色，故名“橙剂”，是美军在越南战争中使用的一种具有高毒性的“生化武器”。它由胺除草剂和三氯苯氧乙酸两种除莠剂成分化合而成，内含有“毒王”之称的2，4，5-T化学毒物——二噁英化合物，其化学性质十分稳定，在自然环境中的半衰期为9年，进入人体后，则需14年才能全部排出，它还能通过食物链在自然界循环，贻害范围非常广泛。二噁英化合物的毒性早在1888年就已被科学家的研究成果所证实[2]439-440。到1960年，在生产化学试剂的过程中降低二噁英化合物的毒性已成为全世界化工厂亟须解决的问题，但具体的操作方式却被仅有的几家化工厂作为商业机密所掌握*1960年，美国陶氏化学公司出资3.3万美元，向一家德国公司购买如何在生产过程中降低二噁英化合物毒性的方法。[2]440。为了避免与拥有机械化装备的美军展开正面交锋，南越民族解放阵线在采取运动战的同时，也辅之以游击战，越南的丛林成为两军对抗的主战场之一。为了有效打击北越的游击队伍，从1962年到1971年，美军在南越采取“牧工场行动”(Operation Ranch Hand)，在南越丛林中喷洒了大约2 000万加仑除草剂，其中包括了1 100万加仑的橙剂[3]77。另外，据美国医疗协会对美军在越南战场上所使用橙剂的检测发现，美军所用橙剂中二噁英化合物的浓度是国内市场上除草剂浓度的1 000多倍*这份报告是橙剂和各种健康问题的综合性报告。[4]240。美军此举的主要目的是为了消除丛林对游击队的天然掩护，从而使北越游击队暴露在美军的炮火之下，减轻美军因遭遇游击队地雷和伏击而带来的人员伤亡，利于美军作战。同时，通过向木薯、水稻等农作物喷洒除草剂，造成农作物的减产甚至绝收，切断游击队的粮食来源。

不过，喷洒橙剂等除草剂在达到其军事目的的同时，却给越南、老挝、柬埔寨三国人民，特别是参与越南战争的军人带来了无穷的后患。早在1965年，一家化学公司就警告政府二噁英化合物对土壤的毒性极大[3]153。1969年，全国癌症研究中心亦警告国防部，动物实验表明二噁英化合物可能致癌或导致胎儿畸形。尽管“牧工场行动”取得了成功，达到了美军的军事目的，但1971年，因担心橙剂对人体和越南土壤可能造成严重危害，该行动被取消[5]600。

1978年，退伍军人事务署收到一份伤残抚恤金申请，申请者是一位越战退伍军人，他在退伍后被诊断出患有癌症，他声称这与他执行喷洒橙剂等除草剂有关，要求享受退伍军人的伤残抚恤金和免费医疗。此后，又有数位越战退伍军人声称除草剂是造成他们身体残疾或患有癌症的主要原因。对于越战退伍军人的这一要求，国防部和退伍军人事务署并不认同，他们认为并没有科学研究证明除草剂对人体健康有害，拒绝了越战退伍军人的申请[5]600。国防部和退伍军人事务署的这一态度并未得到越战退伍军人的认同。1978年3月，莫德·德维特(Maude DeVictor)同记者比尔·克蒂斯合作制作了一部以橙剂为题材的纪录片，纪录片的名称为《橙剂：一种毒气》。该片一经上映，立即在越战退伍军人群体中引起了轩然大波[5]600。影片上映1个月后，一位名叫保罗·路透(Paul Reutershan)的越战退伍军人被诊断出患有肺癌，他向退伍军人事务署递交申请，认为导致他生病的原因是他在执行喷洒橙剂的任务时没有防护措施，要求享受国家的伤残抚恤金和免费医疗。退伍军人事务署拒绝了他的申请[5]600。随后保罗·路透向纽约州最高法院提起诉讼，要求除草剂的三大生产公司，陶氏化学公司、孟山都公司以及杜邦公司向其赔偿100万美元。不仅如此，1978年12月，保罗·路透成立了橙剂受害者协会(Agent Orange Victims International，简称AOVI)向国会施压，推动国会通过相关立法对这个群体进行补偿，并将他们纳入到政府伤残退伍军人福利政策的受益范围之中[5]600。越战退伍军人反战组织、美国退伍军人组织也成立了调查橙剂问题的工作组。

1978年4月，众议员拉尔夫·梅特卡夫(Ralph Metcalf)建议审计总署(General Accounting Office，简称GAO)要求国防部提交越战中除草剂的使用情况。国防部提交的报告指出只有执行“牧工场行动”的1 200名军人可能受到影响。1978年12月，退伍军人事务署做出裁定，以橙剂对人体健康的不利影响没有科学依据，而且退伍军人伤残抚恤金的申请资格必须是退伍军人在退伍后一年内向事务署提交申请为由驳回了退伍军人的申请。这就表明这些退伍军人既不能享受国家的伤残退伍军人抚恤金，也不能享受国家的免费医疗[5]601。1979年1月，橙剂受害者协会将7家美国生产橙剂的化学公司告上法庭，并提出总额为40亿美元的赔偿[3]91。此举意在通过提出证据证明化学公司为了盈利误导政府或向政府故意隐瞒除草剂的危害，使化学公司承担法律责任[3]153。如果法庭经过调查，证明退伍军人身体疾病与橙剂问题有关，不管政府是否知情，退伍军人都将得到赔偿[3]103。

但事实证明，诉讼的过程相当缓慢。案件被上诉至美国第二巡回法院后，尽管有多名法官审理该案件，但案件裁决过程经过了相当长的时间。作为被告的7家化学公司在是否向政府出售除草剂之前就已了解除草剂中所含二噁英化合物的毒性这一问题上，始终不能达成一致。例如陶氏化学公司承认早在1964年就已了解除草剂的毒性，因此他们在生产过程中降低了二噁英化合物的浓度，因此，他们公司生产的除草剂含有较低的二噁英化合物的浓度。孟山都公司则声称对此毫不知情，因此生产了大量含有较高二噁英化合物成分的除草剂。其他化学公司则声称他们所生产的除草剂完全符合国家标准，二噁英化合物是橙剂生产过程中的副产品，许多严重的疾病与橙剂等除草剂之间并不存在必然的联系。同时，他们表示自己的生产行为是响应政府号召，而政府在越南的军事行动是出于保护越南人民的目的，因此不愿承担任何责任[3]153。因此，摆在越战退伍军人面前的主要问题是缺乏实质性的科研证据，证明除草剂对参战军人的身体健康有直接危害。

1979年初，参议员查尔斯·柏西(Charles Percy)建议审计署要求国防部再次调查除草剂的使用情况。国防部的调查报告指出不仅执行喷洒任务的飞行员可能受到橙剂的影响，大量执行任务的海军和陆军也暴露于含有橙剂的空气之中，他们也受到橙剂等化学武器的影响。报告显示，大约有4万名士兵在除草剂污染严重的地区执行任务。1979年6月，众议院召开橙剂对越战退伍军人影响的听证会。患有癌症和小孩畸形的退伍军人在听证会上作证。在听证会结束后，国会通过立法(P.L.96-151)规定退伍军人事务署成立工作小组，调查二噁英化合物对人体和环境造成的影响[5]601。

退伍军人事务署经过调查后依然坚持认为没有科学证据证明除草剂对人体有害，因而要求申请者向退伍军人事务署出具相关的科学依据。而此时已有750名越战退伍军人向退伍军人事务署提交申请，要求享受伤残抚恤金和免费医疗。这些退伍军人认为，退伍军人事务署要求由提交申请的退伍军人拿出橙剂对人体有害的证据是不公平的[5]602。两年后，退伍军人事务署未能提出有效的方案来进行此项研究，这一任务被转交给全国疾病控制中心[3]165-166。1983年，空军对直接执行喷洒行动的作战人员进行调查，调查结果表明，他们的健康状况良好，未受到任何不利影响。虽然行政部门对这一问题解决迟迟没有进展，但1984年5月7日，在法官杰克·温斯坦(Jack Weinstein)的调节下，退伍军人和化学公司达成协议。生产橙剂的化学公司答应成立一个1 800万美元的基金会，对执行喷洒橙剂任务的退伍军人进行补偿。根据双方达成的协议，这并不代表化学公司承认橙剂对人体有害。退伍军人对这一结果并不满意，但由于缺乏科学证据他们也只好接受这一结果[5]603。

二、作为政治问题的橙剂问题

尽管在法院的调停下，退伍军人得到了化学公司的赔偿，但越战退伍军人并不满意，他们认为政府是这场战争的发动者，也应对其做出补偿，这样一来，作为法律问题的橙剂问题也成为一个政治问题。事实上，早在1962年，环保主义者蕾切尔·卡尔森的著作《寂静的春天》就已向美国民众揭示了除草剂对土壤的破坏以及对环境的污染[2]435。此后，在拉夫运河、纽约、时代海滩、密苏里州频频发生除草剂引发的环境问题。20世纪70年代初，一些科学家的研究表明，除草剂中的二噁英化合物含有剧毒，能杀死小白鼠，但这些研究成果并没有得到学界的公认。一些由化学公司资助的实验室认为，上述结论没有依据准确的数据，是站不住脚的。一些主战派甚至认为上述研究成果是反战派的“阴谋”[2]471-472。

学术界在该问题上难以达成共识，政府在这一问题上也态度谨慎，主要有两个方面原因。首先，20世纪60年代以来，越南共产党谴责美军所使用的橙剂是一种化学武器，按照《日内瓦公约》，美军在越南犯有战争罪，要求美国政府做出赔偿[2]471-472。这一指控使得美国政府担心，在没有科学证据的情况下承认橙剂问题会损害美国在国际社会的形象。除此之外，高昂的赔偿费用也是美国政府谨慎行事的主要原因。退伍军人事务署主席罗伯特·尼莫(Robert P.Nimmo)就认为不能在没有科学依据的情况下轻易向越战退伍军人妥协。随后，在国会召开的听证会上，事务署工作人员哈里·沃尔斯特(Harry W.Manchester)认为，退伍军人事务署已有对退伍军人在战争期间所受创伤的补偿项目，政府针对橙剂问题的补偿会增加财政负担[2]458-459。

在此背景下，尽管越战退伍军人不断施压，但退伍军人事务署始终认为除草剂对军人的身体健康无害。正如一位历史学家所言，“退伍军人事务署的工作人员就差没说人们可以将橙剂当做饮料了。”[2]445事务署的这一态度受到越来越多越战退伍军人的诟病。迫于压力，1978年，事务署成立了专门委员会调查此事[2]490。不仅如此，越战退伍军人还得到越来越多组织和个人的支持。1983年，环境保护署拨款3 300万美元，将因除草剂污染而无法继续生活的时代海滩居民进行重新安置。这一看似与越战退伍军人无关的事件却给了越战退伍军人极大启发。一位越战退伍军人给《华盛顿邮报》的信中写道：“美国政府对待平民和军人的不同态度令人费解，或许二噁英化合物只对平民的健康有害，而对军人无害。”[2]470除此之外，一些退伍军人组织为了吸引更多的退伍军人也开始支持越战退伍军人的诉求。特别是海外战争退伍军人协会和退伍军团态度发生了转变，海外战争退伍军人协会公开宣布支持越战退伍军人的利益诉求[3]176，退伍军团在1983年展开了一项调查，并选择在1988年11月11日的退伍军人节日当天公布了调查报告。报告对退伍军人事务署发布的有关橙剂对军人身体无害的结论进行反驳，认为事务署在挑选调查者的过程中未能做到随机挑选，而是有选择的挑选，因此，事务署的结论是站不住脚的[3]203。另外，越战退伍军人也得到执行其他具有危险性任务的退伍军人的支持，这其中包括大约40万执行美军对广岛和长崎投放原子弹任务的退伍军人和参加原子弹实验的退伍军人[6]210。

在退伍军人组织和一些国会议员的推动下，1984年美国国会通过了《二噁英化合物和放射性物质补偿法》，并于1984年10月24日经里根总统签署生效。法令规定事务署成立由相关领域的科学家组成的委员会在对这些放射性物质的有害性进行研究的基础上，制定相应的补偿标准，但该立法的通过无益于事件的进展。1984~1989年间，退伍军人事务署陆军和海军死亡率调查小组、空军调查小组、越战疾病控制中心和美国军团健康调查小组都对这一问题进行了调查，但受资助方、目的、取样的影响，他们的调查结果并不一致。

1985年4月，退伍军人事务署认为二噁英化合物等放射性物质仅对军人的皮肤产生不良影响，并没有科学研究成果证明这种物质会导致其他疾病。到1987年，事务署在这一问题上的态度仍未松动。1988年参议院的调查结果显示，1983年空军的调查数据被白宫橙剂问题工作小组改动。同年3月，空军发表了新的调查报告，报告显示，执行“牧工场行动”的军人患癌症和婴儿出身畸形比例高于其他群体。1987年，疾病控制中心决定不受任何已发表结论的影响，就这问题重新展开全面调查。调查结果表明，执行“牧工场行动”的退伍军人患癌症和其他疾病的概率远高于其同龄人。1990年，疾病控制中心发表调查报告称橙剂中所含的有毒物质可能导致6种癌症。

这些调查结果为越战退伍军人提供了依据。1989年内默尔诉退伍军人事务署案(Nehmer v.U.S.Veterans’ Admin.)[7]中，内默尔指控事务署没有执行1984年《二噁英化合物和放射性物质补偿法》的规定，退伍军人事务署既没有依据学术界最新的研究成果制定出新的伤残退伍军人受益资格，也没有对被事务署拒绝的伤残申请进行重新审查。1989年5月8日美国加利福尼亚北区地方法院法官特勒森·亨德森(Thelton Henderson)作出裁决，认定退伍军人事务署要求退伍军人提供其伤残与执行喷洒橙剂直接相关的科学证据，这一标准过于“严苛”(too stringent)，是“非法的”(unlawfully)，要求退伍军人事务署借鉴最新的医学研究成果，制定新的伤残退伍军人认定标准，并对31 000件被拒申请案件进行重新审查。在法院作出判决8天后，新就任的退伍军人事务部*1988年10月25日，《退伍军人事务部法案》经里根总统签署生效，法案规定将退伍军人事务署升级为内阁部，即退伍军人事务部。部长爱德华·德温斯基(Edward Derwinski)决定上诉，最高法院支持加利福尼亚地方法院的判决，责令退伍军人事务部制定新的伤残退伍军人受益资格。在最高法院支持越战退伍军人诉求的同时，国会也做出反应。1989年8月3日，参议院通过了参议院第1153号法案，这一法案的内容被吸收进1989年《退伍军人福利与医疗法》中，并在1989年10月3日在参议院通过。参议院第1153号法案认定包括非霍奇金淋巴瘤与软组织肉瘤在内的两种癌症与橙剂有关，并规定退伍军人事务署和全国自然科学委员会或其他社会组织展开合作，对橙剂给人体造成的危害做进一步调查，并根据调查结果修改伤残退伍军人的认定标准[8]1141。同时，众议院也在7月份递交了《橙剂法》，即众议院第3004号法案。

国会和联邦法院态度转变后，退伍军人事务部也开始做出回应。1989年11月2日，退伍军人事务部部长德温斯基宣称，尽管没有充足的证据证明橙剂对退伍军人的健康不利，但执行喷洒橙剂任务或暴露于橙剂之中的退伍军人仍有权享受国家的伤残退伍军人抚恤金和免费医疗[8]1142。退伍军人事务部还规定伤残退伍军人若认定其伤残与橙剂有关，但此前未向退伍军人事务署提交伤残抚恤金申请者，可在此规定生效后提交申请。退伍军人事务部将重新审核此前被事务署拒绝的31 000名伤残退伍军人的申请。申请者在申请时必须证明他执行过喷洒橙剂或其他化学除草剂的任务或接触过除草剂[8]1143。

[参 考 文 献]

[1] 王希.原则与妥协——美国宪法的精神与实践[M].北京：北京大学出版社，2014：8.

[2] Gerald Nicosia.Home to War：A history of the Vietnam Veterans’ Movernment.[M].New York：Crown Publishers，2001.

[3] Inst.of Med.Veterans and Agent Orange：Update 2006(2007).

[4] Wilbur J Scott.The politics of readjustment ：Vietnam veterans since the war[M].New York：Aldine De Gruyter，1993.

[5] Wilbur J.Scott.PTSD and Agent Orange：Implications for a Sociology of Veterans’ Issues[J].Armed Forces & Society，1992，18(4)：592-612.

[6] James D Ridgway.The Splendid Isolation Revisited：Lessons from the History of Veterans Benefits Before Judicial Review，(April 30，2010)[J].Veterans L.Rev.，2011，3(135).

[7] Nehmer v.U.S.Veterans’ Admin.，712 F.Supp.1404，1423 (N.D.Cal.1989).

[8] The National Veterans Legal Services Project.Veterans’ Law Development，23 Clearinghouse Rev.1138，1989-1990[R].

[责任编辑：冯雅]

Analysis of the Impact of Herbicides on Vietnam Veterans and USA Government’s Corresponding Policy

WANG Li

(School of Marxism，Yunnan Normal University，Kunming，65000)

Abstract：In order to eliminate the jungle to the North Vietnamese guerrillas of the natural barrier，reduce the casualties caused by military ambush encounter guerrillas，to the U.S. military from 1962 to 1971 in the South American jungle sprayed about 20 million gallons of herbicides and other toxic herbicides. This not only makes about four million and eight hundred thousand people suffer，but also to participate in the United States veterans suffered spraying herbicides，they require the state to be incorporated into the scope of the national benefit disabled veterans in special care policy. Due to political factors and complex factors of herbicides issue，the federal government's response to the policy is relatively slow. Under this background，the Vietnam veterans and chemical company to court，trying to push the government through legal channels to solve the problem. In their efforts，these problems can be solved by 1980s.

Key words：herbicides；the Vietnam veteran；the Department of Veterans Affairs

[文献标识码]A

[文章编号]1674-6201(2015)04-0068-05

[中图分类号]K712.54

[作者简介]王丽(1986-)，女，甘肃渭源人，云南师范大学马克思主义学院讲师，博士。

[收稿日期]2015-09-10