农机购置补贴政策①在吉林省的实施效果及对策

曲会朋

我国幅员辽阔，却是山地多平原少，适合耕种的土地面积并不大。我国耕地面积为13538．5万公顷［2］，占全部陆地面积的14．1%，约占全球总耕地面积的9%。而同时，我国人口13．7亿，［3］约占世界总人口的19%，也就是说要用全球9%的耕地来养活全球19%的人口。因此，我国保障粮食安全的任务一直十分艰巨。吉林省地处东北平原［4］中部，是我国重要的粮食主产区和商品粮生产基地，研究农机购置补贴政策背景下吉林省的农机化发展道路对提升我国粮食主产区整体的农机化发展水平以及探索我国未来农机购置补贴政策的发展方向有着重要的意义。

一、吉林省农业机械化发展历程简单回顾

新中国成立以来，伴随着我国经济社会的不断发展变革，吉林省在农业机械化经营模式方面也开始了实践与探索。其发展历程可分为两大历史时期，一是以计划经济为背景的国营和集体经营时期;二是以中国特色社会主义市场经济背景下，农村家庭联产承包责任制为基础的农户自营时期。

(一)计划经济背景下的国营和集体经营时期

建国初期，我国农业机械化发展效仿苏联的经营模式，实行计划管理，建立了国营拖拉机总站。农业机械作为重要的生产资料归国家所有，不允许私人所有。农业机械由国家统一调拨，生产任务由国家下达，机车价格和服务价格也由国家统一制定。但随着我国社会主义改造的基本完成和经济规模的不断增长，其弊端逐渐显现出来。一是国家的高度集中管理压制了地方的机动性，不适于我国的地域广阔、地形复杂和生产力发展不平衡的基本国情;二是大量农业机械的使用与我国工商业不发达、人多地少劳动力过剩的基本国情存在着一定的矛盾。

(二)中国特色社会主义市场经济为背景，农村家庭联产承包责任制为基础的农户和合作组织经营时期

自1978年，我国实行改革开放政策，农村进行了土地改革，确立了家庭联产承包责任制的基本经营制度。我国的农业机械化发展也进入了一个新的时期。在这个时期，由于土地承包到了各家各户，平均每户经营的土地面积很小且地块极其分散，小型农业机械使用得较多，不利于大型农业机械的使用。因此这个时期我国的小型农机具发展迅速。

进入21世纪以来，我国国情发生巨大变化，大量农村青壮年劳动力涌向城市，从事农业的劳动力急剧减少。为适应这样的变化，农机化发展需要新的经营管理模式。吉林省的新型农机化经营模式主要有两种:农机大户和农机合作社。农机大户一般是以家庭或者家族经营为基础进行代耕作业，即在完成自耕地作业的同时，面向其他农户进行农机服务作业。由于一家一户的资金有限，农机大户一般拥有的大型农机具不多，经营规模有限。农机合作社与农机大户不同，农机合作社是公司化的模式进行经营管理，由入社社员出资成立的以从事农业生产和提供各类农机作业服务的专业合作组织，其特点是专业性和规范性。农机大户和农机专业合作社的组织形式将是吉林省乃至全国未来的发展趋势。

二、农机购置补贴政策在吉林省的实施效果

(一)对吉林省农业机械化装备水平的影响

农业机械总动力、大中小型拖拉机及其配套农具的数量是反映农业机械装备的重要代表指标，能够反映一个国家或者地区的农业机械装备水平。

农机总动力变动情况。吉林省的农机总动力长期徘徊在1000万千瓦以下，直到2000年，才首次超过1000万千瓦。而从1000万千瓦攀升到2000万千瓦仍然用了10年时间。所以，从农业机械总动力的增长情况看，吉林省的农业机械装备20年来呈增长趋势，但增长速度并不快。产生这种情况的主要原因是吉林省处于经济不发达地区，非农业经济对农业劳动力的吸纳能力不强，农业积累缓慢，农业长期投入不足。虽然2004年之后，我国实施了农机购置补贴政策，调动了农户购买农机的积极性，但农户加大了对大型农机具的购买，相应地却减少了对小型农机具的购买，因此从总体来看，农机总动力的增长速度并没有明显加快。

大中型拖拉机及其配套农具变动情况。吉林省的大中型拖拉机及其配套农具2004年以前，长期维持在4万台左右。甚至在90年代初期还出现了略微的下降。这是因为国家逐步退出了对农业机械的直接投入，改为由农业生产经营者自行投入。但由于当时农民土地规模经营较小，农民购买力低下，大型农机具的价格较高，农户无力购买，因此导致了大中型拖拉机的拥有量呈递减趋势。进入21世纪之后，大中型拖拉机的拥有量逐渐上升。特别是2004年之后，国家出台了《中华人民共和国农业机械化促进法》，开始在全国范围内对购置农业机械实施补贴。另外，随着城镇化脚步的加快，土地流转规模也开始逐步加快。这些都增加了农户和农业合作社加大了对大型农机具的需求。2004年之后，大型农机具数量及其配套农具上升的速度很快，到2012年，吉林省的大型农机具数量已经达到39．59万台，与2004年相比增长了500%，年均增长达到了4万台。

小型拖拉机及其配套农具变动情况。吉林省的小型拖拉机拥有量始终保持增长，但增长幅度并不大。2010年，吉林省小型拖拉机的拥有量61．29万台，比1990年的18．6万台增长了329．52%，年均仅增长17．34%。这是因为，改革开放初期农户以家庭经营为基础，数量多但生产规模小，农户乐于购买小型拖拉机，但国家并没有给予一定的政策补贴，农户的资金又十分有限，无力大量地购入各种农机具。因此，小型农机具数量一直在增长，但增长速度并不快。虽然在2004年我国实施了农机购置补贴政策，但我国的一些基本国情已经发生了变化，主要是因为随着经济的发展和城镇化步伐的加快，农村地区出现了大范围的土地流转现象，许多地方进行了土地规模经营，虽然农机购置补贴政策加大了农户和农业合作社购买农机具的热情，但土地规模经营更多需要的是一些大型农机具，而不是小型农机具。所以，农机购置补贴政策实施之后，吉林省的小型农机具的数量并没有像大型农机具一样出现爆发式的增长，而是增长依然缓慢。

(二)对吉林省农业机械化作业水平的影响

机耕水平、机播水平、机收水平是主要的农业机械化田间作业指标，能够代表和反映一个国家或者地区的农机化作业水平。

机耕水平。吉林省的机耕水平一直不高，2003年吉林省的机耕水平仅为27．88%，而同期我国十三个粮食主产区的平均机耕水平为54．48%，黑龙江省和江苏省机耕水平更是已经分别达到了73．6%和76．89%。吉林省的机耕水平是从2004年之后开始出现恢复性增长，其中2006－2008年机耕面积和机耕水平上升最快，吉林省的机耕水平从2006年的35．54%跃至2009年的78．55%，增长了一倍多。这主要是实施农机购置补贴之后，提升了吉林省农民和专业合作组织购买农业机械的积极性，由于人工耕地的体力劳动十分繁重，农户增加了耕地过程的机械化作业来代替人工作业。但2009年之后，机耕水平变化不大，基本维持在80%略多一点，主要是因为机耕水平已经达到很高的水平，要想进一步提升机耕水平已经不是单纯鼓励支持购置农机所能够解决的，这需要更多的制度创新和农机服务体系的建立与完善。

机播水平。吉林省的机播水平并不高，农机购置补贴实施前一直整体变化不大，直到2007年才达到50%以上。主要是因为农业播种的劳动强度相对较小，在农机购置补贴政策实行之前，农户并无动力购买农机具，多数都是人工作业。而2007年之后，机播水平出现了比较大幅的上升，到2011年，吉林省的机播水平达到了76．36%。主要是因为随着农业劳动力数量快速下降，农村出现了一定的农业劳动力不足的情况，伴随着我国农机购置补贴政策的实施，农户加大了对播种机械的购买。在这些因素共同作用下，吉林省的机播水平得到了大幅度的提升。

机收水平。吉林省的机收水平一直较低，长期徘徊在10%以下，直到2008年才突破10%。这主要是因为农业收割机械多是大型机械，在国家实施农机购置补贴政策之前，多数农户自有资金有限无力购买。但在农机购置补贴政策实施初期，也就是2004年至2007年，吉林省的机收水平提升的也并不是很快。这主要是由于吉林省的主要粮食作物是玉米，而玉米的收割机械没有很好地与农艺相结合，玉米的机械化收获过程中造成的浪费很严重，因此，虽然农机购置补贴政策降低了农户购买大型农机具的成本，但农户仍然不愿意运用农机进行收割。2007之后，机收的水平迅速提高，从2007年的6．5%增长到2011年的28．62%，增长了近5倍。这主要是因为我国农机的科技水平有了很大的提高，农户的需求和购买能力也大大提高，增加了对机收机械的购买。但总体来看，吉林省与我国的其他粮食主产区相比，机收水平还不高，2011年吉林省的机收水平仅仅比四川高，排在我国十三个粮食主产区的倒数第二位。所以，吉林省的机收水平还有待加强，而且提升空间很大。

(三)需要改善的几个方面

现行农机补贴已经使吉林省广大农民身受益处，不仅降低了农民的购机成本，也推动了吉林省农机化的进程，提高了吉林省的整体机械化水平。在近几年补贴政策实施的环节，有成功的经验，也有一些需要改善的地方。

吉林省补贴项目启动时间需要提前。农机购置补贴政策在吉林省实施以来，一般是每年的4－5月份开始报名，5月份之后第一批申请的农民才能拿到《农机购置补贴指标确认通知书》，之后才能购机。但吉林省的春耕时间在每年的五一左右，这就导致农民春天购机时无法享受补贴政策，如果享受了补贴政策，那么本年度的春耕就用不上当年购买的农机。在这样的情况下，部分用户选择先行购买农机，进行春耕作业，等到第二年的5月份补贴开始时，再申请指标。但这样风险又极大，比如2014年的补贴政策调整，40马力以下的拖拉机不予补贴，这样之前先购买40马力以下拖拉机的农民都无法享受补贴了，造成了很大的抱怨。所以，建议将补贴开始的时间提前，最好在春耕之前2个月，用户可以在春耕之前购机，并享受补贴政策。这样可以大大拉动农民购机需求，充分发挥农机补贴的效果，提高用户满意度，提高吉林农机化水平。

有些农机企业的产品质量不过关，售后服务缺失。很多农户花了几十万买的农机到家根本不能干活。常常是农机出去进行作业时还要带着各种维修设备，即使这样，也还是经常遇到问题不能作业。其主要原因是有些农机企业并不具备生产农机的资质，为了赚取农机补贴，快速上马农机项目，在农业机械鉴定的时候用的是合乎标准的零部件，但在实际生产中，为了多赚取利润，给农业机械使用的是劣质的不合乎标准的零部件，所以出现了农机在鉴定的时候合格，但是到农户实际作业的时候却经常出现故障，甚至无法保质保量地进行田间作业情况。另外，很多企业的售后服务意识极其淡薄，尤其是在农业生产的关键时点，对农机的跟踪服务维修和零部件的供应不到位，使得农机出现故障得不到及时处理，耽误农时。所以国家在选择农机企业进入补贴目录的时候，不但要有国家农机管理鉴定部门的参与，也要充分考虑农机使用者的意见，这个选择过程应该更加公开透明，接受公共大众的监督，使农机购置补贴这项惠民政策发挥更大的作用。

对农机购置补贴的宣传力度不够，很多农户对于政策并不知晓或者是知晓但理解的不够透彻，甚至有些农户认为补贴政策是企业给予购机者的优惠让利活动，这就造成了农民与经销商之间的信息不对称，给了许多经销商可乘之机。有些企业借机抬高农机的价格，挤压补贴资金的空间，这使得国家的农机补贴被企业提高的农机价格所稀释，购机农户并没有真正得到实惠，打击了农户购买农机的积极性。

三、促进吉林省农业机械化发展的对策建议

加快吉林省农业机械化的发展，不仅是吉林省农村发展和农民致富的重要路径，也是吉林省经济社会发展的整体要求。同时，吉林省农业机械化的发展也需要政府、农户、农机生产企业、金融机构等主体之间多角度、全方位的良性互动与合作。

(一)完善农机购置补贴政策，继续加大政府资金的补贴力度

发达国家对于购置农机的补贴是全方位、多元化的，而且金融机构对于农机购买者普遍给予贷款支持，贷款期限长，利率也低于其他贷款利率。除了农机购置补贴和优惠贷款政策之外，一些国家还进行农用燃油补贴、农机企业减税和农机具配件购置补贴等。吉林省作为农机机械化发展的重要区域，应从以下几个方面进行补贴投入。一是加大对大型先进农机的补贴扶持，吉林省地处大片平原地区的自然条件决定了吉林省适宜大型农机具的作业，但是大型先进的农机具通常价格较高，所以省财政应该有所倾斜，加大购置补贴和贷款贴息力度;二是进行冬歇期补贴，东北的气候条件决定了东北地区的冬季无法进行农业的大田生产作业，这降低了东北地区的农机具利用率，而大型农机具的价格高，投资回收周期长，农户会丧失购买农机具的积极性;因此，在东北高寒地区应该进行冬歇期补贴，提高农户购买大型农机具的积极性。三是对农机购买者建立信用评价制度，在土地经营权和已有农机具不能进行实物抵押贷款的情况下，逐步建立由政府担保的信用贷款机制，增强农机购买者的融资能力。

(二)立足吉林省省情，完善地方农机法规和制度体系

吉林省相继颁布了农机产品监理、质量投诉等相关方面的管理条例和办法，这些法规有利于转变各级政府思想意识和观念，同时也在法律层面上有了明确的界定。这对促进吉林省农业机械化的发展起到了积极的推动作用，应该继续转变思想，加强地方农业机械化相关法规制度建设。一是要继续宣传和贯彻《中华人民共和国农业机械化促进法》，通过媒体加大宣传的力度和广度。二是要树立大农机思想。应该清醒地认识到实现农业机械化是建立发展现代农业的重要基础，是解决“三农”问题的关键，是实现农业增产农民增收的途径。三是建立与国家法律法规相连接的配套政策和措施，引导保护好广大农户发展农业机械化的积极性，维护农机具生产者、使用者和经营者的合法权益，营造出农业机械化依法管理的良好外部环境和制度环境。

(三)统筹城乡发展，促进劳动力有序流动

劳动力转移与农业机械化发展之间有着很重要的关系。劳动力合理有序的流动是推动农业机械化发展的现实基础。一是各级政府在促进农村劳动力转移方面要彻底消除农民进城务工的歧视性政策，逐步建立农村劳动力就业服务管理、技能培训和法律维权等服务体系建设，努力构建城乡统一的劳动力就业市场，为进城农民提供平等的就业机会。二是要构建统一的社会保障制度。要想让农民安心地离开土地进入城市生活，首要的就是要进行土地制度改革和农村社保制度的改革，建立城乡统一的社会保障制度。三是要进一步落实普及义务教育，解决进城务工农民子女的入学问题。目前留守儿童大量存在的首要原因就是城市中农民工子女入学难，要取消歧视性的制度障碍，杜绝义务教育乱收费，使农民工的子女能够顺利入学，完成义务教育。

(四)培养高素质农机专业人才，建立农机人才供给保障机制

吉林省要采取措施尽快在全省构建农机化教育培训体系。一是要根据东北地区的农业生产实际和农机具特点，对农技人员进行培训。农业生产的一个显著特点就是靠天吃饭，抢农时对于农业生产极为重要，到了农忙时节，农机具的使用频率极高，通常是二十四小时作业。这种情况下，对农机的熟练规范操作和出故障之后的快速维修就显得格外重要，农业生产的特殊性决定了农机操作手要不断学习，提高他们对现代化农业机械的使用和维修技能。二是要加大对农户的系统培训，不断提高农户的文化水平和综合素质，培养一批有知识、懂管理的现代职业农民，使农业增长方式真正转移到依靠科技进步和劳动者的综合素质上来。

注释:

①2004年6月25日，《中华人民共和国农业机械化促进法》经第十届全国人民代表大会常务委员会第十次会议审议通过，并由中华人民共和国主席令第16号公布，自同年11月1日起施行。其中，第二十七条规定，“中央财政、省级财政应当分别安排专项资金，对农民和农业生产经营组织购买国家支持推广的先进适用的农业机械给予补贴”。2004年中央1号文件明确提出，“提高农业机械化水平，对农民个人、农场职工、农机专业户和直接从事农业生产的农机服务组织购置和更新大型农机具给予一定补贴”。为贯彻落实《中华人民共和国农业机械化促进法》和中央1号文件要求，增强农业综合生产能力，促进粮食增产和农民增收，在原有补贴项目的基础上，2004年中央财政设立了农业机械购置补贴专项资金，开始大范围实施农机购置补贴政策。

②第二次全国土地调查主要数据成果。

③2011年4月28日，国家统计局局长马建堂发布2010年第六次人口普查登记(已上报户口)的全国总人口为1，370，536，875 人。

④我国的大部分耕地集中在三大平原，即东北平原、华北平原和长江中下游平原，我国的粮食主产区也大多在这三大平原。