从旅游业发展趋势谈我国现行旅游管理体制改革

金婷婷

（吉林师范大学博达学院，吉林 四平 136000）

改革开放以来，我国旅游业迅速发展，旅游业管理体制改革也随之经历了起步、发展、深化三个阶段.这极大地促进了旅游业现代化，对于我国第三产业的健康与稳定意义重大.然而，随着市场经济体制改革的不断深入，国内旅游业发展的弊端也日益显现，旅游管理也遇到了前所未有的挑战，这在一定程度上制约了我国旅游业的可持续发展.因此，创新我国旅游管理思路，探求适应旅游业新形势发展的改革方式就成为相关部门亟待解决的问题.下面，笔者就从旅游业发展的总体趋势入手，对我国旅游管理体制中存在的问题展开分析，并提出一些适应市场、适应旅游业未来走向的旅游管理体制新路径，以期为业内人士研究该问题提供参考.

1 旅游业发展趋势

1.1 旅游业走向综合化发展

综合化发展是当今全球旅游业发展的新趋势，相比于传统单体旅游业而言，其具有巨大的产业优势：首先，旅游业本身就是集吃、住、行、游、购、娱为一体的综合性产业，综合化的发展趋势能够充分适应其本质属性，使旅行社、饭店、酒店等相关行业、部门充分融合，从而形成规模效益，增强整个服务业的竞争力和吸引力.其次，旅游业作为经济发展的产物，逐渐成为了国民经济的支柱产业.综合化发展可以将中小旅游企业联合起来，便于国外先进管理技术在行业内的应用与传播.

1.2 旅游管理技术趋于现代化

随着信息技术的发展，未来旅游管理将逐渐趋于现代化.这是因为：第一，现代化有助于旅游业管理水平的提高.旅游业营销、生产等各环节均离不开信息的传递，在这个信息观念日益强化的时代，旅游业主客体必然会借助更为快速、稳定、便捷的渠道实现沟通与交易，以此降低成本、控制风险、提高信息的获取率.第二，现代化有助于旅游业管理效率的提高.现阶段各行各业都是信息技术发展的忠实使用者，旅游企业和旅游管理机构也不例外.利用现代化的旅游管理信息系统能够及时掌握国际旅游市场发展现状，对于我国旅游业问题的预防和控制具有积极意义.

1.3 公众拥有更多话语权

随着社会的发展，各行各业的服务意识进一步提升，公众对于行业发展的影响力进一步加大，话语权也逐渐增多.表现在旅游行业，随着旅游人数的逐年增长，公众拥有了更多的参与机会和反馈机会，他们积极通过各种渠道表达自己的意见，促进着旅游业的发展与进步.如消费者会对旅游资源保护、文化遗产保护、行业法规执行等旅游业常见问题提出意见或建议，从而帮助旅游管理部门更好地开展工作.

1.4 旅游管理逐渐步入市场经济管理轨道

随着旅游业的蓬勃发展，我国旅游管理体制将会呈现出以下发展趋势：第一，随着旅游业经济地位的日益提升，旅游管理体制的重要性也日益突出，以市场为主导的管理体制将成为未来发展的必然；第二，旅游业作为关联性强、综合性强的业态，其管理需要多部门上下协调，从而满足市场经济规范化、法制化的需要.

2 我国现行旅游管理体制存在的问题

2.1 旅游行政管理机构名称设置不规范，级别职能不统一

就目前情况而言，我国不少地方旅游机构的设置存在着与旅游行政主管部门责任不一致的问题，既没有满足依法行政的法律层面的需要，也没有满足地方旅游业发展的现实需要.上至国家、下至地方，虽都设有相应的旅游管理部门，但其名称、级别以及职责却没有得到统一.首先，旅游管理机构名称设置不规范.我国国家级的旅游机构为中华人民共和国国家旅游局，到了省、县、市等地方，机构名称则就变得多样化了，如旅游局、旅游办、旅游委等，这主要由我国不同地区的经济发展水平而决定，经济发展水平较高且旅游业比较发达的地区越与国家机构设置保持一致，而较贫困的地区则自行设置五花八门的机构名称.其次，旅游管理机构级别、职能的不统一.国家、省、市、县等不同级别旅游机构的职能设置相差甚远，有的为单纯的旅游局，所以职能比较明确；有的地方旅游机构为旅游委，相对来说职能比较单一；更有的地方将旅游管理部门与外办、华侨等单位合在了一起，所以职能更加模糊不清.

2.2 机构网络设置不健全，管理部门职权狭窄

虽然我国的旅游管理机制一直在改革发展，并获得了一定成绩，但机构网络设置不健全，无法全面覆盖到所有地区部门，管理部门职权也较为狭窄，其主要体现在以下几个方面：首先，各级政府行政管理机构有待健全，有些省、市、地区旅游管理机制权力较为薄弱，部分地区甚至存在权力空白的现象.其次，民间旅游管理机构不健全，没有认识到公众在旅游管理中的重要作用.再次，我国尚未形成统一的旅游大市场，管理制度和管理方法都较为落后，旅游企业缺乏自主性，职权范围较小，很难根据本地实际情况制定出适合本地方发展的旅游政策法规.

2.3 宏观管理失控

我国现行的是部门分割制的旅游管理体制，不同的旅游资源率属于不同的行政管理部门，如建设部、林业部、文化部、宗教部、地质部、环保部等，而纵向上又划分为国家级、省级、市级、县级等不同级别的管理机构，过多的划分加剧了政府在旅游管理宏观调控上的难度，上下级之间缺乏良好的沟通机制，有效信息不能得到及时传达.总之，我国旅游管理各部门以及旅游企业之间的关系没有理顺清楚，各自为政、条块分割的现象较为严重，从而导致宏观管理失控现象的发生.

2.4 旅游监督管理力度不足

由于纵向和横向上的管理分属于不同部门，权责划分不明确，所以导致多方插手或是相互推诿现象的出现.其根本原因则在于旅游监督管理力度的不足，缺乏有效的公众监督和社会监督，其主要表现在以下几个方面：一是缺乏公众监督管理，旅游管理工作过于封闭，没有征求公民的意见，忽略了这一主要消费群体的利益.二是缺乏官方或是民间的旅游执法队伍，无法及时解决游客的纠纷，也无法及时有效维护景区秩序.三是民间的旅游协会等组织没有得到全方位的普及，有关旅游协会的构建只停留在发展规划的层面，并没有落到实处，导致对旅游管理的监督力度微乎其微.总之，旅游监督管理力度的不足在很大程度上阻碍了我国旅游管理体制的改革.

3 对我国旅游管理体制改革的建议

3.1 完善旅游行政管理机构设置，明确管理职能

第一，由国家旅游局、交通运输部、国家文物局、国家工商总局、旅游行业协会牵头建立宏观性全国旅游管理机构，负责统一管理全国旅游市场.其基本管理职能主要包括：拟定国家旅游事业发展总方针、政策、规章制度；对计划、政策、法令的实施与执行情况进行督导，及时通报并处理存在的问题；协调旅游业各部门之间的关系，调解旅游市场供需矛盾；制定并实施国内旅游、出境旅游市场开发战略，发展对外宣传，提升国内旅游资源竞争力；制定并组织国内旅游人才培养计划，加强国际交流与合作.第二，进一步完善地方性旅游管理机构.各省、市应借鉴试点省区旅游管理体制改革经验，依据自身条件，建立适合本地区旅游业长远发展的管理架构，由本省主管旅游工作领导任主任，旅游局和相关负责人任副主任或委员，在省一级设立旅游管理委员会，作为区域内旅游业最高综合管理协调部门，下设各职能处室，协调各市、各部门之间关系.

3.2 健全旅游行业协会，发挥行业协会作用

随着市场经济发展的不断深入，政府在旅游业当中的职能也不断转变，发展旅游行业协会的作用，提高行业自管、自律，将成为未来我国旅游管理体制改革的必由之路.在新形势下，国家要帮助旅游行业各部门依据自身情况，设立行业协会，逐渐使旅游行业同政府行政机构剥离开来，借助市场调控之手实现旅游业健康、稳定发展.具体来讲，我国旅游行业协会的组织架构主要包含决策机构、执行机构以及监督机构三部分.其中，决策机构由旅游行业各部门、各企业会员代表组成，其职能为审议与决定行业规章、制度等；执行机构设理事会，由管理、经营、服务三类机构组成，用于相关决策的执行与落实；监督机构设监事会，对行业内部以及协会本身行使监督权力.除上述日常功能外，各地旅游行业协会还要担任起统领角色，及时向会员单位宣传行业法律法规、政策、办法，发挥其业内中介组织作用；根据行业需要，开展各类旅游行业知识与技能培训活动；加强同国内外同类组织的交流与合作，促进旅游业国际化、现代化发展等等.

3.3 大力发展旅游企业，发挥其在旅游业中的主体地位

不同于计划经济，社会主义市场经济体制强调企业占有主体地位，旅游业的发展也不例外.为此，我们要大力发展旅游企业，充分发挥其在旅游业中的主体地位：一方面政府要发挥宏观调控作用，将旅游企业完全推向市场，给予企业充分的自主发展权，不干预企业的微观经营，只以行业监督者的身份出现，及时规范指导旅游业的发展.另一方面，旅游企业要严格按照市场经济的发展规律来开展，政企分开、自负盈亏、自主经营，这样才能有效促进旅游服务质量以及服务效率的提高，才能激励旅游企业的创新发展，从而促进现代旅游企业的快速发展.此外，旅游企业还可尝试走集约化的经营道路，不断调整企业结构，构建起跨区域、跨行业的多种企业格局，如集团化的大型企业、专业化的中型企业以及网络化的小型企业等.这样才能提升我国旅游企业的市场竞争力，也才能吸引更多的社会资金和国际资金，从而形成多元化、完整、高效率的市场运作机制.

3.4 建立健全公众参与制度

在现代旅游管理中，公众是旅游管理活动的主体，事关旅游管理体制改革的最终成效，所以我们要建立健全公众参与制度，给予旅游管理最有力的监督.首先，各级旅游管理部门在制定旅游发展规划、旅游决策、旅游规章制度之前都要先给予公共知情权和提议权，要确保公众管理主体地位的实现；在具体制定以及实施过程中公众也要充分发挥自己的监督权，对旅游管理部门以及旅游企业进行监督、评估.其次，公众参与制度的建立不能够流于表面形式，其不仅仅是公众对意见的表达和信息的了解，更重要的是要在决策、执行过程中有实质性的参与.再次，为公众提供多样化的参与方式和途径，既要有制度化的参与方式，如诉讼方式、信访方式等，也要有非制度化的参与途径，如公众可通过各种传媒手段或是各种志愿活动来参与到制度制定中.此外，政府要通过咨询、走访调查、评议活动等来听取群众的心声，据此对旅游管理制度进行全面的评估和判断，并及时改正.

4 结语

总之，在社会主义市场经济体制日益完善的环境之下，改革我国现有的旅游管理体制对于推动我国整体经济的全面健康可持续发展有着重要的意义.为此，我们要立足我国基本国情以及我国现有的旅游资源，借鉴国外先进的旅游管理经验，构建多元化的管理主体，改革现有旅游管理体制中存在的问题，不断完善我国现行旅游管理体制，以促进我国旅游业的快速发展.

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