公共行政职业伦理的本质诠释及制度构建探析

何独明， 徐佑敏

改革开放以来，我国的公共行政职业伦理建设取得了斐然的成绩。公共行政伦理作为调整政府及公共行政人员行政行为的准则， 由于受到社会转型的冲击和传统观念的影响，以及国外腐朽思想的渗入，导致了其价值观的嬗变，公共行政职业伦理失范现象时有发生， 一些和公共行政职业伦理的行政行为屡禁不止。体现在社会公信力上就严重损害了政府形象，腐蚀了社会肌体，影响了党群关系和干群关系，涣散了党心、民心，败坏了道德风气，对社会稳定带来一系列不稳定因素。因此，研究公共行政职业伦理的本质及构建路径具有重要的现实意义。

一、公共行政的涵义

从词源上看，“公共行政”是指“执掌国家政权，管理国家事务”。目前，关于公共行政的界定，有狭义和广义两种认识。狭义的公共行政是指除了立法和司法以外的全部职能的总称。我们所说的广义上的公共行政是指一定的政府部门或组织及其行政工作人员，在其活动过程中所进行的包括组织、控制、协调、监督等行政行为和活动的总称。即公共行政就是国家行政机构依法管理社会公共事务的活动。其涵义包括：首先，活动的主体是以国家行政机关为主的公共管理组织，立法机关与司法机关不属于公共行政的主体。其次，活动的客体是社会公共事务。第三，国家行政机关是依法成立的公共行政机关，公共行政权属于“执行权”，活动的过程必须依法而行， 要按照法律规定的权限和程序去行使国家职能，从而实施法律的行为。

二、公共行政职业伦理的本质诠释

（一）公共行政职业伦理的本质

关于对职业伦理的界定， 学界的基本概念大体一致。法国学者爱弥尔·涂尔干认为：“职业道德的每个分支都是职业群体的产物， 那么它们必然带有群体的性质。”[1]以此演绎和推理，职业伦理可以总结为一定职业的从业人员或在职人员以伦理道德为基点， 根据本行业和相关行业的专业特点和知识， 经过逻辑推演形成的行为规范和行为准则的总和。

公共行政职业伦理强调“责、权、利”的统一，以协调“个人、组织、社会”的关系为核心的行政行为准则和规范系统，是行为伦理在公共行政关系、公共行政活动中的体现， 是公共行政人员在公共管理和公共行政领域履行公务的活动过程中形成的一种应然关系， 以及调节这种应然关系的伦理规范和公共行政人员由于内化伦理规范而形成的伦理品格。公共行政职业伦理的内容一般来说，包括以下方面的内容：一是公共行政职业伦理要维护公共利益，凸显其公共性。从这个层面讲，政府组织或公共行政人员在行使公共权力时必须要从公共利益角度出发，坚持公共利益至上的原则，不得贪图私利或者一味追求地方利益和部门利益；二是遵守我国的法律法规和有关条例， 使其行为具有合法性。国家的宪法和法律是公共利益原则的具体体现。维护法律的尊严，遵纪守法是公共行政人员履行义务的保证。公共行政人员应当以法律法规为准则， 在执法过程中体现出法律面前人人平等，同时自己还要认真守法；三是要忠于国家利益和民族利益， 使公共职业伦理体现阶级性和政治性。公共行政人员应该忠诚地维护国家利益和民族利益， 服从党和国家利益的需要， 高效廉洁，尽心尽力为党和国家工作；四是勤勉负责，鞠躬尽瘁，突出其职业性。作为公共行政人员，在公共活动中要勤恳工作、遵守职业操守，认真负责，不得玩忽职守。

（二）公共行政职业伦理的本质属性

事物的本质属性， 是共同的本质属性和特殊的本质属性的矛盾统一， 或称为共同属性和特殊属性的统一。公共行政职业伦理的本质属性指公共行政职业伦理区别于其他职业伦理的根本属性。从这个角度看，公共行政职业伦理是职业伦理在公共行政中的体现与应用，从属于职业伦理，同时又有自身的特质。

1.以特殊的社会意识形态客观存在

从属性上看， 这属于公共行政职业伦理的根本属性。伦理属于上层建筑的范畴，它作为一种特殊的社会意识形态存在于社会和人们的观念之中。公共行政职业伦理从属于伦理范畴，其根本属性也是特殊的社会意识形态。从社会意识的层面讲，公共行政人员要有坚定正确的政治方向，忠诚党和人民的事业，具有政治意识、大局意识、责任意识，自觉地在思想上、行动上与党中央保持高度一致，自觉维护党和国家利益，维护人民群众的利益；认真学习马克思主义，掌握马克思主义，运用马克思主义；树立正确的世界观、人生观、权力观、利益观，经受住各种考验，真正成为人民的公仆；自觉接受和遵守严格的管理和纪律， 做到服从命令，听从指挥，有令必行，有禁必止；同时，公共行政人员还要具有扎实的基础知识、较高的文化程度、合理的知识结构和良好的知识修养等。

2.以特殊的规范调节方式发挥作用

从属性上看， 这应该属于公共行政职业伦理的内在属性。公共行政伦理是公共行政人员所特有的职业伦理。一般来说，一切伦理学说都应当是规范性的。从本来意义上说，“伦理学知识的特点是，它的目的在于给人以实际指导，即提供生活方针，指出人生的意义和目的及其实现的方法。”[2]具体体现于以下三个方面：

（1）公共行政职业伦理是非制度化的行为规范，它相对于法律来讲是非制度化的。公共行政职业伦理作为政府组织及其公共行政人员在公共活动中所应当遵循的原则和规范。它是社会伦理规范在公共行政职业中的体现， 也是一种非制度化的规范，是由公共行政人员在长期的工作中积累、提炼和不断发展而形成的。

（2）公共行政职业伦理是非强制性的规范。伦理“像法律一样，包含了必要时用来约束义务的规定。但是，这种约束不包括外在的机械压力，它具有更隐秘的心理学特征”[3]。伦理规范是以某些应然的规范及标准为基础，通过社会舆论、传统习俗和人们的内心信念， 对彼此及自身的要求与评价的心理意识、原则规范和行为活动的总和。同样，公共行政职业伦理规范作为伦理规范的分支，它的运用和执行不是依靠强制性手段， 而是依靠社会舆论、传统习俗与习惯等某些应然的规范及标准达到自觉与自律， 并接受外在的监督来完成预期的目的。

（3）公共行政职业伦理是内化并自律的规范。伦理规范和法律法规这种外在的规范相比较，它只有为人们从内心接受而且内化为个人的情感、意志和信念时， 在个人的具体行动中予以运用和实施。良心是人们思想和行动的标准，内化的规范也被称为良心。这种被内化的规范促使人们形成特定的动机和目的， 并以此来促使自己按照标准和规范采取行动。公共行政职业伦理源于公共行政人员的情感、意志和信念，在接受的同时内化为自身的品格和良心。公共行政职业伦理的自律规范具有与他律规范不同的特殊性。公共行政活动不仅需要法律法规外在性的制约， 更需要伦理自律的规范。公共行政职业伦理调整的范围不仅包括公共行政人员具体的行为，还包括他们的心理、思想、品格和行为动机，它涉及政府形象和公权的运行和执行。所以，公共行政职业伦理的全面实施和执行主要依靠“政治良心”、社会舆论，是一种精神上的“自律”。

3.以特殊的责任伦理产生效应

以特殊的责任伦理产生效应是公共行政职业伦理的独特属性。责任一是指分内应做的事；二是指没有做好自己工作， 而应承担的不利后果或强制性义务。从行政伦理学的角度讲，责任伦理是指从政者必须具备务实的态度， 为自己言论行为的后果承担责任。德国著名哲学社会学家马克斯·韦伯于20世纪初提出“责任伦理”概念以来，得到学界的高度关注， 在社会中产生了很多影响。马克斯·韦伯所说的“责任伦理”是指导人们行为的准则，或是信念伦理。遵循责任伦理的行为，即必须顾及自己行为的可能后果。公共行政职业伦理以特殊的责任伦理产生效应， 这意味着公共行政人员承担职业角色的好坏或影响的优劣， 需要通过其履行职业责任的效果来确认。公共行政职业伦理之所以具有其特殊性， 在于这种责任伦理和公共行政人员的职业特点紧密联系在一起。公共行政人员是指具有依法、章程负责或行使执行权、管理权和领导权的人员。公共行政职业最大特点在于依法行使公共权力， 而且是广大民众赋予的公权，代表广大人民来管理整个社会的公共事务。公共行政人员作为公共意志的执行者和公共人际关系的协调者和设计者，处于“组织”“协调”“控制”“管理”“服务”的地位，也发挥着其特殊的作用。其职业的特性， 使得公共行政职业伦理对公共行政人员的行为和内心的规范范围， 已经远远超出了对于公共行政人员个体的要求， 而是达到对全社会的调整。

三、公共行政职业伦理制度构建分析

公共行政职业伦理的实施与科学运行， 需要制度保障。但是公共行政职业伦理制度的构建既是一个循序渐进的过程，也是一个系统性工程。公共行政职业伦理制度的构建必须从外在和内在两个向度着手，也就是说，既要健全公平的行政职业伦理规范体系、建立完善的行政伦理职业监督与制约机制、加快公共行政职业伦理法治化建设等外在机制， 还要加强公共行政人员的职业伦理教育，达到外部、他律和内部、自律的统一。

（一）健全公平的行政职业伦理规范体系

规范体系是一定范围内的规范按其内在联系形成的有机整体。一个社会的行政制度、行政体制、行政程序的规范与完善，是社会政治文明进步的重要标志和重要保障， 也是衡量一个社会文明进步程度的重要指标。

1.公共行政职业伦理中的公平

从公平的伦理内在属性看， 公平包括以下几个方面的指数：其一，公平是一个关系概念或群体概念，它存在于人与人之间的关系之中，是就其所有成员而言的；其二，公平所涉及的内容具有广泛性，而且包括整个社会资源，涉及的是社会角色及其权利和义务；其三，公平要求在必要的情况下适度调节分配；第四，社会公平要求对害人者予以惩罚，对受害者的损失予以赔偿。“公平”对公共行政人员而言， 其最重要的价值是保障人人平等和机会均等，避免歧视对待。“公平”是对于行政机关而言的，它维护正义和中立，防止徇私舞弊。“公平”主要是维护正义，核心是平等。公共行政职业伦理中的公平是行政学与伦理学的交叉概念， 是一个专门用来表述行政制度、行政活动与伦理规范、道德评价之间关系的交叉概念。公共行政职业伦理中的公平是关于行政机关行为和行政制度的公平，是指人们在行政制度安排、行政行为中产生的公平观念、公平原则以及对行政行为和行政发展的目的、过程、手段、结果所体现的复杂关系所作的合理性和合法性评判。公共行政职业伦理中的公平所反映的是行政发展中人与人之间的关系，它涉及行政制度、行政活动中的公平问题，涉及处理公共行政人员在行政活动相互关系尤其是利益关系中所应当遵循的准则以及对行政制度、行政活动的道德评判。

2.健全公平的公共行政职业伦理规范体系

健全公平的公共行政职业伦理规范体系，就要以马列主义、毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系为指导， 构建适应改革开放和社会主义建设需要的新型的公共行政职业伦理规范体系，把公共行政职业伦理规范化、纪律化、法律化。首先，加快公共行政职业伦理立法。公共行政职业伦理立法， 是把公共行政职业伦理行为上升为法律行为，借助公共行政职业伦理法，对公共行政人员的以权谋私、玩忽职守、决策失误等各方面进行严格的规定，并予以严肃处理的相关约定，从而保证公共行政活动的有序性、合法性、公正性。其次，完善我国公共行政人员管理制度。对公共行政人员管理中的激励、晋升、考核制度作进一步的完善。在行政领域中，基于“经济人”假设的个人追求最大化的个人利益，国家应依照按劳取酬、奖优惩劣的原则， 对行政伦理水平较高的公共行政人员给予适当的奖金和晋升。通过在用人机制上赏善罚恶， 对公共行政人员形成内在的吸引力和外在的压力，促使其在行政活动中趋善避恶。通过公共行政职业伦理， 以确保一切行政行为都能够有规可循，有据可查，能体现公众意志，使政策或决策确保公众利益， 真正使政策成为公共利益的公平规则，做到改革成果为大众所共享。

(二)加强公共行政人员的职业伦理教育

公共行政职业伦理侧重的是公共行政人员如何在行政执法中自觉地接受伦理规范， 使公共行政活动贯穿着伦理精神，属于一种“以伦理为轴心的管理模式”。建立和完善监督制约机制，是从外部要求和“他律”的需要，也是正确处理解决问题的需要。加强公共行政人员的职业伦理教育，不断提高公共行政人员的思想道德素质， 才能真正解决“自律”的问题，对伦理规范产生发自内心的认同感，增强自身的责任感，并内化成对国家和群众负责的“政治良心”。

1.加强公共利益至上思想的教育

公共行政人员活动的目的都不是为了谋求自己的私利，而是为公共利益服务，为人民服务，保护人们合法和合理的需要，改善人们生活质量，避免或尽量避免其行为给人们造成的损害， 促进公共利益最大化， 使人们能够享受到公共服务带来的好处。公共行政人员任何时候都不要把个人利益凌驾于公共利益之上，而要为民众带来福祉，提供好的公共福利。公共行政人员应始终把谋求公共利益最大化作为基本的价值取向。为公众服务，满足公众的需要，树立“公众至上”的意识，一切以公众的满意为标准。自觉抵制行政自利性，协调好公共利益与私人利益、国家和集体利益与地方和部门利益之间的矛盾，最大限度地谋取公共利益，实现从“政府本位”向“社会本位”转变。

2.加强以人为本思想的教育

关于人本思想，胡锦涛同志认为“以人为本，是以广大的人民群众为本”，“一切为了人，一切依靠人”，“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。公共行政活动的客体归根结底是人。公共行政人员在工作过程中要树立“民本位”思想，坚持以人为本， 全心全意为人民服务， 人民的利益高于一切，时刻铭记自己的权力来自人民的赋予，时刻准备为人民服务。同时，公共行政人员在为人民利益服务的同时还要自觉地接受人民的监督， 并勇于承担公共责任。

3.加强公共责任意识的教育

公共行政的责任体系包括行政责任、法律责任和道德责任。公共责任主要是指与公共行政权力相对应的社会公共职责和道义， 体现的是高度的社会公共责任感。公共行政人员各司其职，有各自的权力，因而也应该承担各自的责任，以推进社会发展为己任，促进国家在社会、政治、经济、文化等各个领域的协调发展。公共行政人员要把公共责任意识内化为工作追求，升华为坚定的、持久的行政伦理信念，把为公众服务、谋求最大公众利益的行政伦理义务变成发自内心的真诚人格， 并自觉按照这一信念来选择符合公众利益的行政行为，提高业务能力，更好地服务于群众事务，投入高度的工作热情与智慧，用业务成就行政政绩。

（三）建立完善的行政伦理监督与制约机制

不受制约和监督的权力必然导致腐败。为防范公共行政人员的失范行为， 必须尽快建立健全公共行政伦理监督与制约机制， 强化对公共行政人员的制度约束， 确保掌权者具备较高的思想觉悟和良好的道德品质。一是要赋予纪检、监察部门对公共行政人员道德状况独立审查、调查和处分权。纪检、监察部门要坚持纪律在先的原则，执行党纪政纪不能滞后于国家法律， 对违背公共行政职业伦理的公共行政人员要及时进行党纪、政纪处分。二是要增强人民代表大会的监督力度，加快建立健全隶属于各级人大及常委会的专门伦理监督机构，给予相应的职权，加大监督的力度，确保公共行政人员正确履行人民赋予的权力。三是要把职业伦理作为公共行政人员任职、升降、奖惩的必备条件。对公共行政人员的行为责任或道德品质进行科学评价和调控， 把伦理赏罚机制纳入公共行政人员任免、升降职务的过程，在用人机制上赏善罚恶。即对那些道德优良者， 给予重用和提拔，对那些品行不端，道德不良者，坚决不提拔不重用。形成用人机制的道德赏罚导向，形成公共行政行为趋善避恶的强大动力。

（四）加快公共行政职业伦理法治化建设

近年来，《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》、《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》 等法律法规和规定陆续出台，公共行政职业伦理法治化逐渐步入正常轨道。但是， 现有公共行政人员的行为规范散见于法律条规、党政文件中，没有形成行政伦理法规体系，没有上升到法的高度， 而且大多是一些原则性规定，缺少量化的具体规定和强制性的惩罚措施。因此，需要把公共行政职业伦理上升到法律层面，使公共行政职业伦理具有与法律同等地位的效力。同时，还要成立专职机构，对公共行政人员的伦理操守予以有效监督，切实形成依法办事、以德办事的实践环境，养成依法办事、以德办事的习惯。

[1] 爱弥儿·涂尔干.职业伦理与公民道德[M].渠东，付德根，译.上海:上海人民出版社，2006：199。

[2] 舍尔达科夫.伦理学与规范性[J].夏伯铭，译.现代外国哲学社会科学文摘，1982（9）：216-218.