浅析政府投资建设项目建设管理中存在的主要问题及改进措施

章宗敏

（安徽省全椒县审计局，安徽 滁州 239500）

浅析政府投资建设项目建设管理中存在的主要问题及改进措施

章宗敏

（安徽省全椒县审计局，安徽 滁州 239500）

在政府投资建设实施过程中，由于管理制度不健全，部门和人员不落实，法制观念淡薄，项目建设中存在许多问题，突出表现为工程造价控制不力，造成工程造价高估冒算，财政资金使用效益下降，甚至滋生贪腐问题。因此，强化政府投资项目管理迫在眉捷。本文试图从审计发现的问题入手，从体制、机制、制度层面提出解决问题的方法，供相关政府机构提供参考。

政府；投资项目；问题；建议

近年来，随着工业化、城镇化的快速推进，地方政府投资建设项目数量越来越多，规模越来越大。大规模政府投资建设项目的实施，为改善人居环境，增强产业转移承载能力发挥了积极作用。然而，在大规模建设过程中，项目管理中一些体制、机制、制度层面上的问题日益显现出来，应引起我们的关注和重视。

一、存在的主要问题

（一）建设项目责任主体不清，管理责任难以落实。为了确保政府投资建设的重点项目快速推进，一些地方党委、政府就重点建设项目，成立了实行扁平化管理的决策执行机构——重点项目建设指挥部（或领导小组）（以下简称“指挥部”），负责项目的指挥协调工作，同时，明确一个部门为建设单位。这种管理模式为及时决策、简化工作程序、提高办事效率、促进项目快速推进，发挥了积极的作用。然而，这种工作机制在实际运行中也存在一些问题，主要表现在：一是指挥部和建设单位的职责范围不清，存在越位和缺位现象。有的指挥部代行建设单位职责，将项目建设管理中的所有事务包揽下来，建设单位以此为借口，推卸应履行的管理职责；有的指挥部将所有事务交由建设单位来组织实施，建设单位往往以指挥部的名义，不按规定履行相关决策程序，所有事务自行处理，相关成员单位无法进行必要的监督；二是指挥部是临时性机构，容易产生临时性、一次性任务观，往往强调工程进度而忽视必要的建设程序，淡化甚至轻视投资控制；三是由于项目是在指挥部领导下组织实施的，有的建设单位以此为借口，对自己应履行的管理职责有意推诿，要求相关监督部门参与决策、管理，建设单位的管理职责与监督部门的监督职责相互混淆，监督部门处于两难境地。

（二）项目管理的相关制度不完善，各环节存在不衔接或脱节现象。主要表现在：招投标与合同签订脱节。建设项目在履行招投标程序后，建设单位与中标单位签订施工合同，有的建设项目施工合同对招投标文件没有实质性响应；合同执行走样。主要表现为违规分包、挂靠施工，对原设计图纸进行结构性调整，对涉及的工程价款主要条款进行变更；施工过程中搞“搭车建设”。主体工程实行招投标，对装饰、附属工程不搞招投标；分期建设的项目，首期项目招标，二期或续建项目不招标。通过这些“技术处理”方法，规避监管部门的监督。

（三）政府投资建设项目管理人才缺乏。目前，地方政府重点投资建设项目在各指挥部领导下，交由相关政府部门、部分基层单位来组织实施。因各单位专业技术人员不足，大部分项目只能是临时组建工作班子，在这些临时班子中工程项目管理的专业人员和有经验的同志较少，难以对建设项目进行有效的管理。尤其是一些过去没有实施过建设项目的单位此类问题显得更为突出。

（四）工程建设前期准备不充分，合同中可调整和不确定事项过多。在设计方案不成熟的情况下，项目匆忙上马，存在“边设计、边施工”现象；前期勘察设计深度不够，造成频繁变更；工程量清单及控制价编制滞后，工程合同价迟迟无法确定，以及清单中暂定价材料过多，给后期定价增加了难度。

（五）建设单位职责缺失，监管不到位。主要表现在：隐蔽工程、关键部位验收和现场签证把关不严；对于设计变更只办理增加项目签证，不办理减少项目签证；达到规定金额的暂定价材料不按规定进行招投标，在材料价格询价过程中，听从施工单位安排，独立性、公平性缺失；不认真组织工程竣工验收，工程质量和实际完成工程量难以控制。

二、加强政府投资建设管理的建议

针对存在的问题，提出如下建议：

（一）界定指挥部工作职责，强化建设单位的业主责任。指挥部应等同于党委、政府的决策机构，其职责应定位于协调、督促、决策，即：代表党委、政府协调处理项目建设中遇到的矛盾，督促工程建设按计划推进，对工程建设中重大事项进行决策。指挥部体制下的建设项目推进机制不是削弱建设单位职责，而应强化建设单位的职责，建设单位应按项目法人制的要求，履行业主单位责任，对建设项目的进度、质量、安全、造价进行管理和控制。因此，有必要制定指挥部领导体制下的建设项目工作规则，明确各自的权力范围及职责和内部工作运行机制，规范指挥部和建设单位的工作行为。

（二）加强教育培训，提高项目管理人员的素质。项目管理专业人才是做好政府建设项目管理工作的关键，面对政府投资建设项目任务重，专业人员严重缺乏的局面，建议从党政机关和事业单位中选择一部分工作责任心强、有一定建设管理知识和实践能力的人员进行培训，通过举办多层次、多形式的项目管理专业知识和技能培训，为政府投资建设项目管理培养更多的人才。

（三）建立健全相关管控制度，规范项目管理。针对政府建设项目管理中存在的问题，应建立以下几个方面的管理制度：

1、合同管理制度。根据政府投资项目的特点以及合同执行中容易产生漏洞和纠纷的问题，对建设工程合同规范性文本中相关条款进行补充和细化；建立政府投资项目合同审查制度。成立由相关职能部门专业人员组成的政府投资项目合同审查小组（政府法制、建设、招投标管理和审计部门）对拟签订的建设合同进行审核把关。

2、工程标后监管制度。重点对合同履行、施工分包、项目追加、工程变更、施工现场、项目经理和监理等方面进行监管，强化建设单位、设计单位、施工单位、监理单位职责，促进工程建设各方责任主体认真履行职责，确保建设工程按照招标文件和工程合同的约定实施。

3、工程变更分级审批制度。要根据变更事项金额的大小，确定现场技术管理人员、建设单位和指挥部三个层级的审批权限。对涉及重大设计方案变更，或者对整个项目工程造价影响较大的变更事项，规定必须要由建设单位会同设计、监理、施工、审计等部门进行论证，提出意见报指挥部审批后实施。

4、工程物资招投标（询价）制度。政府投资项目由于建设体量大，建设工期要求紧，在编制控制价时，许多工程物资品牌、规格、型号难以确定，往往以暂定价的形式计入清单中，建设过程中需要重新确定。对材料金额达到规定标准项目，应由建设单位和投资方（施工方）确定品牌、规格、型号后，通过招投标方式确定价格，特殊情况下不能进行招投标的，应报指挥部审批后可询价确定，但询价要委托第三方来进行，即由投招标代理机构独立完成询价工作，实现决策与执行相分离。

［1］谢琳琳，杨宇.政府投资建设项目决策中公众参与实证研究［J］.建筑经济，2012，（08）.

［2］耿红元.对加强政府投资建设项目审计的几点建议［J］.审计月刊，2009，（12）.

F239

A

1671-5993（2015）04-0048-02

2015-9-10

章宗敏（1966-），男，安徽全椒人，安徽省全椒县审计局审计师，本科，经济学学士，注册会计师。