京津冀大气污染综合治理对策探索

□李燕凌 康爱彬

最近几年，华北地区雾霾频发，特别是京津冀地区，更是雾霾的高发区，2014年国家环境质量公报显示，在环境空气质量较差的10 个城市中，京津冀地区占了8 个。2014年，京津冀区域13 个地级及以上城市中仅张家口市PM2．5 达标，其他12 个城市均超标;PM10 中13 个城市均超标。党中央、国务院对此高度重视，地方各级政府也都采取了积极的应对政策，逐渐减少雾霾的发生频次。特别是2014年“APEC”和2015年的9．3 阅兵期间，经过多方面的努力，出现了“APEC 蓝”和“阅兵蓝”，深受社会好评，但是与人们的期望值还有一定的差距。北京空气污染源解析结果显示，在PM2．5 污染源中，机动车排放占到31．1%，燃煤占22．4%。区域传输的比例为28%至36%。天津市空气污染源解析结果显示PM2．5 来源中，第一位的是扬尘，占30%;燃煤、机动车分别是第二和第三位;而区域传输也高达22% ～34%。河北省从已公布的各地污染源解析结果看，燃煤、工业污染和扬尘是PM2．5 的主要污染来源。京津冀三地污染源类型有差异，并且区域传输比例也都比较高，因此，需要京津冀地区联合起来综合治理大气污染。

一、京津冀地区大气污染的成因

(一)产业结构失衡、能源结构不合理。根据河北省、天津市、北京市2014年国民经济与社会发展统计公报显示:2014年河北省第一产业增加值占全省生产总值的比重为11．7%，第二产业增加值比重为51．1%，第三产业增加值比重为37．2%。天津市第一产业增加值占全市生产总值的比重为1．3%，第二产业增加值占全市生产总值的比重为49．4%，第三产业增加值占全市生产总值的比重为49．3%。北京市第一产业增加值占全市生产总值的比重为0．7%，第二产业增加值占全市生产总值的比重为21．4%，第三产业增加值占全市生产总值的比重为77．9%。河北和北京的第二产业比重都比较高，典型的工业占主导地位，工业企业污染情况就比较严重。而北京是第三产业比重高，工业比重低，对应的工业污染相对就小。工业比重大，对资源的依赖性大，对能源的消耗就高，河北和天津的污染源中，燃煤都是占主导地位，所以燃煤污染是河北和天津所要解决的能源问题。河北的钢铁、焦化、水泥、煤电、平板玻璃、石化等高污染行业是河北的经济主体，调整的难度很大。北京虽然第二产业比例低，但是由于采取了搬迁和调整，一些重污染企业搬入了河北和天津地区，变相的也是污染物的转移。

(二)机动车保有量剧增、尾气污染加剧。从北京空气污染源解析结果显示，PM2．5 污染源中，机动车排放占到31．1%，是第一位，而天津和河北各地的机动车污染也是重要的污染源。2014年北京的机动车保有量接近550 万辆，而天津和河北石家庄的也近200 万辆，机动车保有量的剧增，给大气环境带来了很大的影响。同时北京是政治中心，也是我国重要的交通枢纽，来往全国各地的货运车辆很多都会经过北京，资料显示，将近30%的北京机动车污染来自外地过境的车辆。限号措施的施行使空气质量明显改观，也充分说明了这个问题。

(三)相关法律法规制度不健全。欧美等国家大气污染治理经验显示，必须要有完善的法律法规制度作为支撑。我国目前涉及大气治理的法律法规主要有《环境保护法》(2014年)和《大气污染防治法》(2000年修订)以及2013年9月国务院发布的《大气污染防治行动计划》(大气十条)等。《环境保护法》要求，国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。但在大气污染综合治理区域联防联控上没有明确的规定。2014年9月，环境保护部印发了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，要求在京津冀以及周边区域建立重污染天气监测预警体系和重污染天气应急响应机制，但是并没有明确京津冀三地政府具体的职责。在地方法律上，京津冀三地都有自己的《大气污染防治条例》，但是相关规定也不统一，不能有效指导三地空气环境有效的治理。

(四)环境信息不对称。目前京津冀三地没有形成一致的环境信息公布机制，已经公布的信息内容不统一，没有充分的协商，三方到底需要什么样的环境信息。从北京、天津以及河北部分市的颗粒物污染源解析结果显示，三地均存在区域污染迁移问题，大气环境监测上，京津冀三地都实现了国家、省、市三级联网和实时数据传输，但彼此的数据共享不多，无法准确得知各地的排污情况及治理力度，特别是污染源的信息共享上缺乏透明度，都为了自己的经济利益不敢直接公示相关信息。

(五)京津冀三地政府协调机制缺失。从已经公布的京津冀三地部分地区的污染源解析结果看，北京PM2．5 污染源中，有28% ～36%的来自区域传输，天津市PM2．5 来源中，有22%～34%的来自区域传输。河北省已公布的各市结果看PM2．5来源中，有15% ～30%的来自区域传输。三地的污染源区域传输比例均较高，需要三地政府协调，共同治理污染。但是现在还缺少有效的合作机制，合作都是运动式的，比如2008年奥运会，2014年的APEC 会议和2015年“9．3”阅兵等活动，均是在中央的直接干预下合作的，没有形成长效的合作机制。

二、京津冀地区大气污染综合治理对策

(一)建立京津冀三地政府协调机制。为了应对京津冀地区大气污染急剧恶化的趋势，有效控制污染的蔓延，2013年10月，在北京成立了京津冀及周边地区大气污染防治协作小组。办公室设在北京市环境保护局的“大气污染综合治理协调处”，负责京津冀及周边地区大气污染防治协作小组日常运转工作。该机构的成立为以后的政府间协作提供了平台，但是机构的行政级别太低，在当前的行政体制下很难能有效开展工作。三地政府应以京津冀协同发展为契机，立足国家治理，从顶层入手，组建京津冀环境污染综合治理委员会或成立环境质量控制管理区，这一点上可以借鉴美国加州南海岸空气质量管理区的成功治理模式。设立专门机构和人员负责工作，打破现有的大气污染防治协作小组依托在北京市环保局的困境，打破现有的管理体制，创新机制，真正形成实体的管理机构，切实发挥协调组织功能。

(二)制定法律法规。目前已经实施的大气污染治理的法律主要有《环境保护法》(2014年)、《大气污染防治法(2000年修订)》和《大气污染防治行动计划》(大气十条)等。三地政府还需要根据现有的法律，尽快修订各自的《大气污染防治条例》，制定具体的行动计划。同时三地政府应充分协商，制定区域的大气污染综合治理相关法律，进一步规范区域内的大气污染综合治理。

(三)调整产业和能源结构、加大污染治理力度。从天津和河北的污染源解析结果可知，两地燃煤的排放比重比较大，要针对性地进行产业结构调整，淘汰落后的产能，鼓励企业的升级改造。将调结构、控污染有机结合起来，强力推动产业转型，从源头减少污染物排放。对效益差、污染重的产业，有序地予以淘汰。同时积极开发经济、有效的废气治理措施，严格监督企业的污染治理设备的运行。在推进结构调整、搬迁的同时，积极推进环保设施的升级改造，完成火电、钢铁、化工等行业的除尘、脱硫、脱硝任务，严格控制石油化工企业挥发性有机物的排放，真正实现达标排放。同时鼓励使用清洁能源，要从顶层设计保证河北和天津清洁能源的供应量，不能出现一方面鼓励使用，另一方面没有清洁能源的供应的矛盾局面，真正满足需求。

(四)建立环境污染补偿机制。北京的第二产业比重较小，而天津和河北的比重均较高，环境污染的治理成本本身就比较高，比如河北的承德、张家口地区为了北京的发展已经牺牲了很多，北京的人均收入明显高于天津和河北。从全局出发，应该建立环境污染补偿制度，给予环境污染治理地区一定的补偿，也能调动各级政府的工作积极性。

(五)机动车污染防治。截止到2014年底，北京、天津和河北省的机动车保有量达到近2，200 余万量。污染源解析结果显示，三地机动车污染源排放达到近15%左右，因此必须控制机动车的增长速度，同时严格控制机动车的尾气排放，积极推进新能源和混合动力汽车，淘汰落后的车辆，大力发展公共交通系统。同时政府通过建设自行车专用车道、推动新能源汽车、改善公共交通环境等措施来满足人们日常出行的需要。同时通过减免停车费用和汽车使用税以及高额的返利，大力推动清洁汽车的使用，有效控制机动车尾气污染。

三、结语

京津冀大气污染综合治理是一项复杂的系统工程，要从顶层设计，要以法律法规制度为基础，产业和能源结构调整以及污染物控制技术为工具，机动车污染控制为抓手，建立环境污染补偿机制为激励手段，三地密切配合，才能从根本上解决区域大气环境污染问题。

［1］中华人民共和国环保部．2014年中国环境状况公报［Z］．

［2］河北省、天津市、北京市人民政府．2014年国民经济与社会发展统计公报［Z］．

［3］王小新，董明月．京津冀大气污染联合防治政府间合作机制研究［J］．江苏商论，2014，18:129 ～130

［4］于溯阳，蓝志勇．大气污染区域合作治理模式研究［J］．天津行政学院学报，2014，16(6):57 ～65

［5］王跃思，姚利，等．京津冀大气霾污染及控制策略思考［J］．中国科学院院刊，2013，28(3):353 ～362

［6］周强．京津冀雾霾产生的根本原因及如何治理［J］． 科技咨询，2014，8:125 ～129