创新运用PPP模式 统筹推进项目建设

●柯拥军

创新运用PPP模式 统筹推进项目建设

●柯拥军

PPP模式是近年来财税改革的重点，财政部2014年9月印发了《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号），从充分认识推广运用政府和社会资本合作模式的重要意义、积极稳妥做好项目示范工作、切实有效履行财政管理职能、加强组织和能力建设四个方面作了详细阐述和明确规定。本文结合县域经济发展情况和湖北省阳新县实际情况谈一些看法。

一、阳新县经济发展现状

当前，阳新县初步形成了机械制造、水泥建材、医药化工、轻工纺织业四大支柱产业，逐渐形成了优质粮油、苎麻、蔬菜、畜牧、水产、林特六大特色农业板块，经济开发区、城东新区、滨江工业园、新港（物流）工业园、富河现代农业示范园建设如火如荼。2014年，全县共引进和在建各类项目196个，总投资522亿元，实际到资189亿元，同比增长26.4%。经济开发区、滨江工业园和新港物流工业园实现工业总产值182亿元，同比增长16%。城东新区41个市政基础设施项目完成投资39.7亿元。阳新大道等16项工程投入使用，莲花湖大桥等13项工程快速推进，教育城、综合医院等12项工程全面启动。老城区总投资2000万元的背街小巷改造如期完成。交通建设共完成投资9.3亿元，武阳一级公路三溪至兴国段建成通车，兴国至富池段路基全线贯通，阳枫省道改造等26个项目稳步实施，新建和改造农村公路180公里。武九客运专线阳新段房屋搬迁和土地征收工作全面启动。水利建设共完成投资1.5亿元，农村居民安全饮水等6大工程基本完成，王英水库城乡一体化供水工程前期工作进展顺利。城乡电网建设完成投资4850万元，新建和改造10千伏线路205公里、低压线路266公里。

在政府投融资项目建设方面，截至2015年4月，按照县城投、交投、房投、新港园区和滨江园区统计数据，全县共开工建设项目123个，项目总投资138.07亿元。其中：2014年底前已开工项目74个，投资总额70.85亿元；2015年新开工项目49个，总投资67.22亿元。可支付资金来源41.66亿元，主要是：上级补助资金5.36亿元，对外融资6.76亿元，可收取项目保证金2.6亿元，土地筹资24.4亿元。资金缺口较大，需要研究拿出办法解决。从以上资金来源看，土地成了主要筹资来源，另外就是上级补助资金，而在对外融资上，银行贷款是主要来源，增加了政府债务压力，而且扩大了政府债务风险。

二、创新运用PPP模式的范围和重点领域

从以上项目建设和资金来源情况来看，项目建设过度依赖土地筹资，土地财政是城乡建设的主导支撑，融资压力大。而创新运用PPP模式，推广政府和社会资本合作成了缓解城乡建设压力、破解融资难题、化解政府债务风险同时加快项目建设的有效途径。过去在城市基础设施方面采取BT、BOT、TOT等形式以及政府购买服务等都是政府与社会资本合作的表现形式。政府将自身资源或特许经营权以契约的形式，交给社会资本经营，并以服务社会公益为导向取得合理收益，实现公共领域和私人资本双赢的目的，是创新运用PPP模式的必然途径。

推广运用PPP模式，首先要进行项目的遴选和积累。按照规定只能由政府单位完成、不可能带来社会资本收益或者不应该带来社会资本收益的项目只能由政府完成，而不能变相的推给社会从而影响群众生活或幸福指数；可以直接通过社会资本参与并可以直接取得收益回报的项目应该直接交给市场，政府只需要加强行业管理和监督；既有明显的社会公益性、又可以适当产生利益回报的项目，可以选择适当的合作模式，引入社会资本进行投资。

一是教育类项目。农村义务教育和城市基础教育，需要政府全额买单，而推进职业教育、特种教育、学前教育等，可以采取民办公助、公私合营等多种形式加快发展。

二是公共文化类项目。文化传媒领域是提升群众生活幸福指数的重要途径，加快推进公共文化建设，引导和鼓励居民进行文化消费，从而带来一定经济效益和社会效益，是PPP模式可以触及和延伸的领域。

三是公共社会保障类项目。可以在居民养老体系建设中进行政府和社会资本合作模式的深层次合作与研究。

四是医疗卫生类项目。在确保城乡居民基本医疗卫生保障的前提下，可以加快推进城乡居民卫生保健和康复类项目，推进公立医院改革。

五是节能环保类项目。节能环保是探索推进PPP模式的重点领域，环境治理可以带来较大的经济效益和社会效益。如污染治理、自然生态保护开发、可再生能源资源综合利用与管理等。

六是城乡基础设施及社区事务类项目。城乡基础设施中，明确没有收费可能即无“使用者付费”基础的，只能由政府全额买单；但有的项目是可以通过“使用者付费”来取得一定收益和回报的，如娱乐休闲、健康保健、环境卫生等，可以进入政府与社会资本合作领域。

七是农林水类项目。农林水项目主要表现在生产技术推广、农村公益事业、农业产业化、扶贫开发、动植物及湿地保护、土地整治、水利工程建设运行与维护、水土保持、农业综合开发等领域，可以产生并带来一定的经济效益，可以研究运用PPP模式。

八是交通运输类项目。主要是公路客货运站（场）建设、港口设施航道维护、城市公交、农村道路客运、出租车经营等领域。

九是资源勘探电力信息类项目。主要是矿产资源、制造、电力、安全监管、安全生产、国有资产等方面的政企合作。

十是商业服务及旅游项目。主要是食品流通、旅游宣传与管理、涉外发展服务等项目。

十一是住房保障项目。主要是保障房建设与管理维护。

十二是粮油物资储备类项目。主要是储备粮（油）库的建设与维护。

三、加强创新运用PPP模式的探索

推进PPP模式是加快基础设施建设、丰富公共产品、提升政府公共服务水平的重要途径，是突破城市发展资金瓶颈、化解政府性债务、深化国资国企改革的重要手段。推广运用PPP模式，通过政府与社会资本合作，为提供公共产品或服务建立全过程契约关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险分担为特征，引入市场竞争和激励约束机制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，鼓励和引导社会资本积极参与政府投资项目建设，切实提升政府公共产品或服务的质量和效益。重点是建立健全市场化的价格发现机制、合理的政府补贴机制、科学的资源配置机制和有约束的利益分配机制。

（一）探索推进PPP模式应遵循的基本原则

1、风险共担原则。政府与投资人均承担相应的项目建设和运营风险，政府不承担项目建设运营的兜底责任。

2、收益共享原则。政府既要充分调动社会资本参与的积极性，又要防止不合理让利或利益输送，要与投资人按合约分享项目的合理收益。

3、交易公平原则。除因国家安全、保密等有关规定外，资产或股权转让、出售等均应进入相应交易场所进行，未经批准不得直接发包、转让、出售，确保交易规范、程序合法。

4、诚信守约原则。规范制定合约，政府与投资人一旦签署合约都必须严格执行，无故违约必须依法赔偿。

（二）积极探索PPP合作模式

实行政府与社会资本合作，在遵循以上原则的基础上，依照合作和互利共赢的目的，充分发扬契约精神，积极探索多种合作模式。

一是社会资本独立投资，政府通过BT回购给予合理回报。将项目建设通过招投标形式直接引入社会资本，由社会资本按照直接独立投资，由政府按照协议采取分期回购的形式进行回购，社会投资人承担投资责任，政府按照投资责任进行验收，按照合同付款。这主要是没有经营性质的公益性项目，如路桥、城市绿化等基础设施建设。

二是由政府与社会资本合作，并由政府赋予项目建设后的独立经营权，从而获得收益回报。如集贸市场、城市公园经营性项目、养老机构、特种教育、经营性公共文化设施、城市污水垃圾处理、城市公共停车、城市供水、公共医疗卫生、电力基础设施、交通等项目。这种合作模式是PPP的主要模式，可以通过特许经营而取得收益。具体就该县来说，有饮水工程、污水垃圾处理、一场三馆、步行街改造、港口码头、客运站、物流园、人民礼堂、福利院、职业教育、农贸市场等项目。

三是由社会资本进行投资，政府赋予投资人特种经营权，实行合理收费并由政府给予适当补贴或者政府采取购买服务等形式，让投资人获得收益回报。如城乡公共交通、校车、农村中小学生营养改善、寄宿制学校食堂及学生宿舍等项目。就该县来说，有校车运营、学生公寓等项目。

四是由社会资本与政府合作进行经营性开发，并通过项目运营获得收益回报。这主要适用于有开发收益的土地整治、保障房开发、旅游开发、环境治理、科技创新研发等项目。政府以土地所有者身份，引入社会资本进行合理投资，从而拓宽增值空间，获取相应收益分配，达到国有资源及资本保值升值的目的。就该县来说，主要是土地治理、旅游开发、老年大学等项目。

五是政府通过土地招拍挂连带公益性项目建设开发条件，引入社会资本进行连带项目建设投资。如广场、绿化等基础设施建设。就该县来说，有莲花湖风景区、明月湾公园、马蹄湖公园等。

（三）建立规范PPP合作的边界条件

1、合理定价或制定收费标准。凡不属于政府定价目录的产品和服务，由项目法人自主定价、自负盈亏；凡属经营性公共产品或服务性质的，按照“成本+合理回报”确定政府定价或政府指导价。在收费政策允许范围内，合理制定收费标准，健全公共产品或服务收费的动态调整机制，减少财政补贴。

2、适当财政补贴。对当前尚未达到市场化条件、政府核定的价格不足以弥补运营成本的项目，财政通过购买服务的方式对不足部分给予补贴，补贴标准应通过公开招投标要约条件竞价确定。

3、合理土地对价。以土地开发收益作为投资来源或收益来源的，通过合同约定合理配置土地进行对价。根据城市规划合理确定土地及物业开发资源，参照同期周边邻近地块平均楼面地价确定对价方式，公开招投标要约条件竞价确定。

4、合理获取收益。允许社会投资人获取合理收益，防止PPP投资出现暴利，投资人资金占用成本和收益合并计算，合理收益率原则上控制在7%以内，最高不超过8%，并通过招投标方式确定。对土地配置、有经营性收入的项目，设立超过一定幅度后的溢价共享、亏损共担机制。

5、规范特许经营。在法律法规允许范围内实行特许经营，并根据项目实际需要确定特许经营期。涉及特许经营领域的项目土地使用期限与特许经营期限一致，并制定特许经营规范合同约定。

6、规范退出机制。鼓励引入第三方中介机构、法律顾问开展项目评估、决策参考，并进一步规范退出机制，未能如约、按量、按质提供公共产品或服务的投资人，必须按合约规定及时退出并依法赔偿。

（四）推进PPP模式的基本步骤

加快城乡建设，统筹经济社会发展，需要大量的政府投入，为改变目前主要依赖财政的投融资体制，提高政府资金使用效率，有效控制政府债务规模，需积极探索推进PPP投融资模式改革试点。

1、试点实施阶段。各项目牵头部门在深入调研分析论证的基础上，制定切实可行的PPP实施方案，经县委深改小组审定后实施试点，并对首批PPP投融资项目进行公示。建立PPP项目后评价机制，对试点项目PPP执行过程和效益进行系统、客观的分析。研究制定特许经营、用地管控、价格调节、风险控制、优先审批等方面实施细则。

2、扩大试点阶段。总结第一阶段经验，优化调整PPP模式适用范围，在具备条件的重点政府投资项目中开展试点。建立完善PPP模式推荐项目预选库，扩大项目试点范围，落实试点项目后评价机制，充实样本空间，对PPP模式进行延伸、细化、演变、完善，形成适合阳新实际的PPP公私营合作框架体系。优化各类实施细则，调试PPP项目管控机制。

3、成果推广阶段。总结试点经验，健全完善相关管理办法，将PPP模式推广应用至全县公共设施及公共服务等领域。

（五）推进PPP模式的基本程序

推进PPP模式，必须要有一套完整的工作机制和操作流程，总体来说，要把握好以下几个关键。

1、把好项目储备认可关。要将所有涉及政府投资的项目进行认真分析和遴选，对适合PPP模式的项目进行前期认可和储备。

2、把好项目建设准入关。根据当地经济社会发展和建设的需要，按照时间节点，选择项目进行具体化PPP模式的实践和操作。

3、把好合作协议起草关。按照一事一议、一项一约，认真草拟PPP合作协议文本，统筹考虑各个方面的利益关系和合作模式，这是开展PPP合作的重要基础。

4、把好项目招商引资关。有了PPP合作协议文本，接下来的关键就是招商引资引入社会资本了。要通过公管局公布合作协议，进行公开招投标，通过公平竞争模式引入社会资本并洽谈合作具体事项。

5、把好项目建设推进关。一旦建立项目建设合作关系，相关机构就要加强对项目建设的服务、监督和促进，要确保按照协议保证项目建设按时完成或有序推进。

6、把好信息公开监督关。在项目合作过程中，要适时向社会公布项目建设进展和合作情况，加强腐败风险领域的管控和预防，加强纪律监察和违纪问责力度。

7、把好项目合作退出关。要建立完善PPP模式的规范退出机制，一旦项目完成或项目的社会效益目标实现，即遵循政府和社会资本的有序退出机制，实现和谐发展。

（六）推进PPP模式的工作要求

1、强化责任有序推进。一是落实组织机构。该县已成立投融资和政府债务工作领导小组办公室，加挂PPP项目管理办公室牌子，办公室设在财政局，作为县政府正科级事业单位，统筹协调PPP项目管理和建设。二是强化部门责任。发改局负责筛选储备具备实施PPP前置条件的项目，完成PPP模式项目推荐，加强PPP项目法人招投标管理；商务局（招商局）负责试点项目的市场业主筛选推荐、组织引资谈判工作；公共资源交易局负责公开招投标项目进场交易，确保PPP投融资方案涉及的投资人引入及资产或股权转让、出售等，按项目属性分类进入相关交易场所进行公开、公平、公正竞价，负责将采取竞争性谈判或邀约方式的PPP投融资方案中政府采购服务、财政补贴等主要条件纳入交易场所，让市场发现价格；财政局负责收集国内PPP融资成功案例及其运营管理情况，负责解读国家PPP改革相关政策规定，负责项目成本、收益测算，落实项目回报来源和支付方式，把好各项目PPP方案经济关；物价局负责研究划定政府定价范围；国资局负责国有资本（资金、资源）进入渠道与合作模式的审查、核准和监督，并对项目国有收益实施监管；国土局、规划局、环保局、工商局、国税局、地税局、公安局等行政审批部门负责优化相关审批流程，提高工作效率，做好项目服务工作；其余各部门、各镇（区）、国有企业负责PPP推荐项目储备与申报，牵头与社会投资人合作谈判，细化制定合作方案，按照一事一议的方式报行业主管部门初审，并经发改局、财政局、国资局、经信局、审计局等有关部门会审后，报县委全面深化改革领导小组审批。

2、严格全程跟踪监管。各相关责任单位要加强内控管理，建立有效的监督机制，防止PPP项目在招商对接、项目建设以及管理运营中出现损害公共利益的情况或者违规违纪的现象。一是认真审核PPP协议，防范法律风险。认真监督PPP标准合约文本起草、签署和使用情况，认真核定项目实施成本、政府购买服务支出等，确保覆盖项目建设维护、运行管理全过程。二是加强对合资项目财务监督审计和价格监管工作。加强对项目账户监管，投资人投入资金一律进入资金专户或共同监管账户进行管理和拨付。防止随意提价、价格欺诈等不法行为。三是要完善相关手续。各相关单位依照有关法律法规要求，指导协助社会投资人办理投资建设手续，督促其严格遵守环保、用地、节能、质量、安全等规定和项目技术标准把关，指导企业建立规范的产权、财务、用工等制度，依法经营、确保公共产品或服务供给的质量、效率和延续性。四是要加强纪律监督。纪检监察部门要依法对PPP投融资工作中的履职情况实施监督，确保程序合法、阳光公开。严格责任追究制度，对违法违规操作PPP投融资模式的，行政主管部门、纪检监察部门应责令限期改正，并对相关责任人员依法依纪处理。

3、研究出台配套政策。为充分鼓励和引导社会资本参与投资的积极性，切实增强政策的可操作性，要深入研究特许经营、用地管控、价格调节、合理收益、风险控制、快速审批等方面的相关政策，适时制定出台适合该县实际的配套文件。一是完善工作方案和实施细则。研究制定阳新县PPP项目建设工作方案和实施细则，适时制定出台鼓励和引导社会资本投资交通运输、市政设施等基础设施以及非义务制教育、公共医疗机构等社会事业项目和政府购买服务、已建成项目社会托管的具体政策。二是加强政策研究，谋取合理回报。研究国家、省市出台的关于特许经营的相关文件，探索丰富PPP项目投资回报途径。加强对PPP项目政府资产认价、政府定价等领域的研究，力争在政府资产市场定价机制、政府补贴等方面取得突破。三是建立健全融资管理机制。围绕PPP项目融资目标、实施过程、效益、影响力以及后续持续性等方面，研究制定PPP融资后评价管理办法。四是提升风险管控能力。研究制定PPP融资风险防控管理细则，有效防范和化解各类风险。五是建立PPP项目认可制度。通过项目分析和论证，选择一批项目给予制度认可，经认可的项目按规定进入审批绿色通道，享受优先审批等政策。■

（作者单位：湖北省阳新县财政局）