新型城镇化背景下的农民工市民化策略探索

□郑 萍

《中共河北省委河北省人民政府关于推进新型城镇化的意见》提出:“到2020 年全省常住人口城镇化率达到56%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，努力实现1，000 万左右农业转移人口和其他常住人口的城镇落户。”这意味着，河北新型城镇化将是千万农业转移人口市民化的渐进过程。这一过程并非简单的农业人口空间迁移，而是必须依托大批农民工进城就业进而落户城镇来实现，农民工群体无疑是河北新型城镇化的主要目标群体，是城镇化目标实现的关键。传统研究认为农民工市民化的主要障碍来自于户籍，城乡二元的户籍制度阻碍了农民工市民化。但是对于河北来说，近几年的城镇化改革，河北进城农民工群体已经可以同城市居民一样，享受免费义务教育，参加城乡居民养老保险，申请保障住房，除了最低生活保障和医疗保险外，农民工基本与城市居民享有同样的基本公共服务，而且河北省的城市落户门槛降得很低，但并没有出现人们想象中的大批农民工落户城市现象。新型城镇化背景下，河北农民工市民化的真实意愿是什么，真实诉求是什么，需要深入思考。为了准确把握河北省农民工市民化意愿，以及市民化过程中面临的主要困境，为有序推进农民工市民化提供参考，课程组选取石家庄、邢台为调查点，采用问卷调查、座谈会和个案访谈等方法，进行深入的调研，并在此基础上形成论文。

一、农民工市民化意愿分析

(一)农民工留城意愿强烈，落户意愿较低。在户籍与福利逐渐剥离的情况下，河北出现了留城与落户相背离的现象。调查显示，68.1%的受访者有留城意愿，24.3%的受访者不愿留在城市，7.6%的受访者没有考虑此问题。可见，农民工留城意愿较为强烈。在有留城意愿的群体中，56.2%的受访者愿意留在城市，但不愿意落户，27.5%的受访者愿意落户城市，16.3%的受访者没有考虑落户问题。愿意留城的群体中，以青年人居多，尤其是1990 年后出生的青年人，大多没有干过农活，对农村认同度较低，更愿意留在城市。随着城市户籍与福利越来越分离，城市户籍对农民工吸引力也越来越弱，国家各项惠农措施，反而使农村户籍含金量不断增加，尤其是农村土地价值越来越凸显，农民工更不愿意因城市户籍而失去土地。在集体经济发达的农村地区，农村户籍附带的集体经济分红，使得农村户籍含金量远远超过城市，这也是农民工不愿放弃农村户籍的重要原因。对于河北这样户籍政策比较宽松的城市来说，农民工即使没有落户，也可以参加城乡养老保险，子女同样可以享受免费义务教育，户籍对其城市生活的约束越来越弱，权衡利弊，更多的农民工选择了留城，但不落户，出现了留城与落户的背离现象。

(二)农民进城务工的主要目的是获得收入，而不是市民化。调查显示，87.6%的受访农民工进城的主要目的是获得更高收入，6.7%的受访者是喜欢城市生活才进城务工，仅有2.5%的受访者是为了成为城市人而进城务工。可见，市民化并不是农民进城的主要目的，至少不是最初目的，获得收入才是农民进城的主要目的。市民化最初更多是国家意愿的体现。但是农民工长期生活在城市，对城市了解不断深入，城市生活对其吸引力也越来越大，留城意愿也会越来越强烈。进城务工目的出现了由单纯获得收入向更高层次市民化转化的倾向，市民化成为农民工城市生活的一种衍生目的。

(三)户籍不再是农民进城的主要障碍，经济困境成为第一制约因素。户籍制度改革的深入推进，河北各大城市降低落户门槛，即使省会城市石家庄只要办理居住证一年以上就可以申请落户，大部分农民工只要有意愿，都可以申请落户，户籍不再是农民进城的主要障碍。传统观念过分强调户籍所附带的社会保障和福利对农民的吸引作用，“认为只要将与户籍或常住人口挂钩的社会福利给了农民，就能吸引农民定居城市。这只是看到了问题的一个方面，社会福利对老年农民工来说，或许有些吸引力，但对中青年农民来说，一份稳定可靠的收入，才是他们最想要的。社会福利只能提供最基本的生存保障，不能提供发展的空间，农民工并不想成为政府救济的城市贫民，永远生活在城市的最底层”。河北农民工的月收入多在3，000 元～4，000 元，从绝对数字上看，与城市职工的工资差距不大，但农民工要支付租房费用，无疑提高了农民工的生活成本。农民工无法获得银行贷款，仅靠务工收入无法支付高昂的房价。调查显示，在不愿落户城镇的农民工中，因买不起住房而不愿落户城镇的占95.8%，因生活成本高不愿落户城镇的占58.3%。经济是城市生活的基础，农民工收入越高，市民化意愿就越强烈，缺乏城市生活的经济支撑，农民工很难实现市民化。

(四)农民工市民化首选的城市类型与政策引导存在差异。调查显示，农民工市民化首选的城市类型是地级市，61.3%的受访者愿意定居地级市，23.1%的受访者选择县(县级市)城市定居，10.8%的受访者愿意定居镇上，这些镇多是一些经济发展特别突出的镇。从数据可以看出，农民工的定居意愿更倾向于经济发展好的城市，尤其是“大城市”或“特大城市”。这主要是因为大城市拥有更多的就业机会和更好的基础设施，对农民工有较强的吸引力。但从国家政策层面看，大城市的人口容量、公共服务设施承载能力都趋于饱和状态，政府会对其规模进行合理控制。国家的各项政策都显示出引导农民工向中小城市流动的倾向，与农民工市民化首选的城市类型存在差异。

二、促进农民工市民化的对策

(一)弱化户籍城镇化，注重常住城镇化。新型城镇化是以人为本的城镇化，要不断弱化户籍人口控制功能，还原户籍原本人口登记功能，注重人的自由发展，因此要弱化户籍城镇化，不必过分强调农民工落户城市，而是努力提升农民工整体素质，促进其能力、素质的市民化，这应是市民化的终极目标，也是新型城镇化的本质所在。一是应以国际通用的城镇化标准，即常住人口的城镇化率来衡量城镇化水平。户籍城镇化是户籍二元结构背景下中国特有的一种城镇化，应伴随户籍制度改革和新型城镇化发展逐渐弱化。二是要还原户籍本质，剥离附着在户籍上的社会福利及土地承包权。对于河北省来说，户籍与社会福利的剥离已经迈出了很大步伐，应进一步将户籍与土地承包权分离，使农民工进城落户减少失去土地的忧虑。三是推广使用“新市民”称谓代替“农民工”。“新市民”称谓更体现了对农民工群体的尊重，也暗含着这一群体享有与城市市民同等权利和待遇。这表面上是称谓的改变，深层次体现了农民工从社会排斥走向社会融合。使用“新市民”称谓初期，要充分利用各种媒体，多种方式进行宣传，各种文件、新闻报道都要规范使用“新市民”称谓，形成使用“新市民”称谓的氛围，进而形成尊重农民工的社会氛围。

(二)促进农民工就业，提升市民化能力。实现就业，获得稳定收入是农民工留城的基本条件，也是重要条件。政府应加强农民工就业服务，提升农民工市民化能力。一是要通过产业结构调整，大力发展服务业，尤其是就业吸纳能力强的劳动密集型产业，积极承接京津服务业向外转移，为农民工提供更多就业机会;二是要完善针对农民工的创业扶持政策，鼓励农民工以创业带动就业，加大对农民工创业的金融支持，简化程序，降低门槛，政府可以给予适当的贴息补贴，让金融成为农民工创业的助推器;三是要创新农民工职业教育培训。整合教育、人社、农业等部门的培训资源，根据企业需求，采取订单式、定向型、委托培养方式，使培训和就业能够有效衔接。

(三)给予人性化关怀，提升市民化意愿。调查显示，农民工最初进城目的并非市民化，而是获得收入，长期的城市生活使他们越来越喜欢城市，市民化意愿也逐渐增强。鉴于此，政府要给予农民工更多的人性化关怀，提升其市民化意愿。重点注意以下几个方面:一是解决住房困难。相对稳定收入来说，住房问题是农民工面临的第二大障碍。要引导房屋中介机构向农民工市场靠拢，增加廉租房源。借鉴外省经验，探索实施政府统租房，建立针对农民工及城市低收入群体的“城市住房保障基金”。二是建立农民工工会，鼓励农民工积极加入工会。工会要积极维护农民工收入分配权益、劳动安全卫生权益、社会保障等合法权益，为农民工提供法律援助，协助其春节顺利返乡，切实让农民工感受到城市温暖，激发其潜在的市民化意愿。三是加强市民化软文化建设。通过社区组织加强农民工和城市居民沟通交流，帮助农民工消除城市生活中心理隔离、文化隔离。鼓励农民工积极参加社区文化活动，在参与活动过程中扩展社会交往范围，增加社会资本，提升农民工市民化社会能力。

(四)尊重农民工意愿，构建多元土地流转方式。农民工市民化过程中，要充分尊重农民工意愿，确立农民工在土地处置中的主体地位，允许农民工不以放弃农村土地为代价而进城落户。同时要建立多种形式的农村土地流转机制，给予农民更多的选择空间。可以尝试以下几种形式:一是土地入股，建立土地股份制合作社，农民工以土地入股，获得股权和分红。二是转让土地承包权，通过一次性转让土地承包权，获得转让费，用于城市生活支出;三是土地置换，通过土地置换公司，将土地使用权与城市住房按一定比例置换，帮助农民工更快定居城市。

［1］唐宗力.城镇化与农民工进城——皖南农民工调查提供的启示［J］.安徽大学学报，2013，6