浅析高速公路建设投融资体制存在的问题及对策

高速公路作为重要的交通基础设施，是交通运输及国家现代化的重要标志，因其资金需求量大、建设周期长、成本风险高等特点，资金不足正日益成为制约高速公路建设持续快速健康发展的“瓶颈”。本文主要从当前山东省高速公路建设的现状、投融资渠道、存在问题及对策等方面进行了阐述，着力探索完善高速公路建设投融资机制，实现融资渠道的多元化，为高速公路建设提供更多的资金。

一、高速公路建设的现状及前景

1993年,山东省第一条高速公路——济青高速建成通车以来，我省的高速公路建设及交通运输事业发展取得了巨大进步，截至2013年末，全省高速公路里程达4994公里，有力推动了区域经济及社会的全面协调发展。近年来,随着山东省“两区一圈一带”战略的加快推进，经济及社会各项事业发展迅速，对交通运输特别是高速公路的建设与发展提出了更高的要求。

根据《山东省高速公路网中长期规划（2014—2030）》的规划，到2030年，全省高速公路网布局为“八纵四横一环八连”（简称“8418网”），总里程约7900公里。在当前经济形势增速趋缓新常态下，实现这一目标，任务十分艰巨。但从长远看，未来的高速公路建设市场潜力巨大，资金需求相当强烈。因此，健全完善多元化、市场化的投融资体制,积极鼓励和引导各种社会资本投资高速公路建设势在必行。

二、高速公路建设投融资渠道及存在的问题

长期以来，政府主导、银行贷款是高速公路建设的主要模式。目前，除银行贷款外，中央和地方财政收入、股权、债券、外资等构成了我省高速公路建设资金的主要来源。高速公路建设同样面临着投资主体单一、融资成本高、融资渠道偏少及资本市场化低的难题。

(一)收费修路模式效应式微

“贷款修路、收费还贷”政策作为中国运用政策手段突破机制束缚、缓解资金短缺的成功经验，在有效改善交通基础设施状况同时，也有其局限性。2012年，山东省的政府还贷高速公路平均年收费额为319.95万元/KM，经营性高速公路为465.08万元/KM，后者的收费效益相对好一些。因此，收费效率高、经济效益好的项目可以通过市场化运作、招商引资等方式，引进社会资金建设经营。而另外一些高速公路项目受位置偏远、建设养护成本高及车流量少等因素影响，投资建设回收成本时间较长，收益率较低，市场机制很难发挥作用，合理调配社会资本。

(二)政府财政投入不足

在高速公路建设方面，政府财政长期处于缺位状态，历史欠账过多。特别是2009年税费改革之后，更加剧了建设资金紧张状况，原来由省政府征收的政府性基金、行政事业性收费变为以征税形式筹集交通基础设施建设、维护资金，并通过财政转移支付方式分配给地方，严重冲击了多年来已经形成的相对稳定的公路投融资机制。改革后，增收的数千亿税金经过层层拨付，甚至挤占、挪用，资金到位率低，严重影响公路事业持续发展。

(三)债务违约风险加剧

高速公路建设大多依赖债务性资金，特别是政府还贷高速公路，除二成左右的资金由政府财政提供外，基本靠贷款解决。过度依赖贷款等债务性资金直接导致高速企业还本付息压力越来越大，资金链紧绷，处于高负债运营状态。截至2013年6月底，山东省政府还贷高速公路和取消收费政府还贷二级公路债务余额分别为345.24亿元和14.27亿元，债务偿还压力较大。加之高速公路日常养护、运营管理等成本居高不下，很多高速公路项目大多入不敷出。而且，债务风险集中于银行系统,加之缺乏完善的风险分担机制，一旦发生债务违约，势必引起连锁反应，对公路行业、银行体系乃至整个金融系统带来的风险隐患不容小觑。

(四)融资环境欠佳

近年来，山东省不断健全完善“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”的筹融资平台,着力破解资金制约。在争取财政资金以及补助的同时,多方吸纳社会资金投资高速建设。但当前的融资环境难言乐观。首先，在我国经济下行压力加大，经济预期尚不明朗的新形势下，金融机构为降低信贷风险，拒贷、惜贷现象明显，银根紧缩导致高速公路融资雪上加霜。其次，高速公路属于准公共产品，其投资与经营管理受国家和地方政策调整影响较大。而且，在收费政策、标准制定及实施方面，经营企业缺乏话语权，无法根据经营成本、市场需求及环境变化及时调整，影响了经济效益。此外，随着路网结构渐趋完善，对车流量的分散效应明显，而建设、养护成本居高不下，融资难、融资贵问题日渐凸显。

三、解决高速公路建设资金筹措问题的对策

(一)加大政府支持力度

高速公路作为准公益性基础设施，政府理应从长期“缺位”状态迅速“补位”，加强资金、政策及法律法规等方面的支持，让高速公路建设回归公益属性。首先，加大资金投入。当前，中央及地方政府财力日渐充实，理应加大转移支付力度，提高燃油税、车辆购置税等在基础设施建设的投入比重，并适当向偏远及落后地区倾斜。其次，完善相关法律法规及配套政策。高速公路健康发展离不开好的政策环境及健全完善的法律法规。一方面，政府要深化投融资体制机制改革，研究出台、修订完善扶持优惠政策，增强投资吸引力；另一方面，要充分发挥法律法规的保障作用，如规范、完善《收费公路管理条例》等，以期降低融资难度，防范融资风险，为高速公路建设、经营提供有力的资金支持。

(二)资产证券化融资

资产证券化具有融资门槛低、发行利率较低、风险隔离、审批快及期限灵活等优势，既可降低融资成本，又可改善融资结构。这也意味着高速公路建设可以依托相对稳定且可预期的收费收入，使之证券化进行筹资,以较低成本进入资本市场，筹集到期限长、规模大的建设资金。目前，我国资产证券化尚处于试点、摸索阶段，在高速公路领域仅进行过一些个案实践。因缺乏专门的基本法规及配套管理措施，资产证券化实现市场化，实现量产，尚需时日。但国内外的成功实践已经证明，作为一种金融创新，资产证券化将会在未来的高速公路建设中扮演重要角色。

(三)PPP融资模式

近年来，PPP融资模式作为公共基础设施领域的一种新型融资方式，受到越来越多高速公路投资者的青睐。相较于风险分担机制不均衡、贷款风险大、成本较高及项目掌控力弱的BOT融资模式，PPP融资更适宜于高速公路建设，其优势显而易见，PPP融资是以项目的预期收益、资产以及政府扶持的力度作为贷款的安全保障，能有效降低贷款风险。再者，政府与投资者以特许权协议为基础全程参与项目设计、融资、施工及运营等过程，风险分配更合理，既可降低投资风险，又可有效保障政府对项目的控制权，维护好各方权益。更为重要的是，可以引进投资方的先进技术和管理、运营经验，从而提升投资效率，缩短建设周期。但需注意，PPP融资模式的成功实施既需政府提供政策、法律支持，营造良好的运行环境，更需清晰界定项目各方职责权限，完善风险共担与争端解决机制，实现共赢。

(四)加强资金管理及成本控制

开源更需节流，在创新融资方式，拓宽融资渠道的同时，高速建设更需健全完善成本控制体系，严格管控预算、招投标、施工、养护、行政等关键环节，真正把公路建设资金用在刀刃上。首先，严格预算管理。根据高速运营实际情况，科学制定预算方案，规范预算调整程序，加强支出预算管理，强化预算约束力。其次，加强工程建设与养护成本控制。严格管控招投标、材料采购、施工、计量支付等环节，提高资金使用效益。最后，强化财务会计监督。财务部门要捂紧“钱袋子”，规范资金管理，严格成本分析和控制，避免“跑冒滴漏”。

四、结束语

综上所述，实现高速公路建设的良性发展，关键要拓展投融资渠道，构建多层次、多渠道的融资模式，进一步完善PPP、转让经营权等融资方式，加快市场化进程，实现政府引导和市场机制的有机结合,尽量实现融资成本与融资结构的优化,保障高速公路项目顺利实施。另一方面，更要因地制宜、因时制宜结合各地经济社会发展的实际情况，科学论证、规划,有计划有步骤地推进高速公路建设，避免盲目决策和重复建设，实现高速公路行业的持续快速健康发展。