国内府际关系研究述评：内涵、主体与脉络*

徐宛笑

(华中科技大学 公共管理学院，湖北 武汉 430074)

国内府际关系研究述评：内涵、主体与脉络*

徐宛笑

(华中科技大学 公共管理学院，湖北 武汉 430074)

国内关于府际关系内涵界定主要有三种不同维度，主要分歧体现在府际关系所应涵盖主体范围及府际间脉络关系的侧重。针对府际关系主体范畴，可以从微观、中观和宏观三个层次来加以分析和界定，进而从行政伦理、区域经济及政府职能角度探讨将非政府民间社会纳入府际关系研究视野内的理论及现实意义。在府际关系脉络方面，中国经历了以纵向关系为主到以横向关系为主的发展历程，呈现出十字博弈关系等表现；当前，府际关系脉络进一步嬗变，超越科层制的斜向关系出现，并最终使得府际关系走向复杂网络结构体系。

府际关系；主体范畴；关系脉络

中国作为一个单一制国家，具有长期中央集权的历史背景，长久以来，“中央与地方关系”的分析范式成为中国学者对于政府间关系的研究传统，导致对地方政府间关系及地方治理的研究显得相对不足。近年来，国内学者开始从府际关系(intergovernmental relations)概念视角来研究政府间关系，目前仍处于初期阶段，关于府际关系概念表述尚未统一，在涵义理解上也存在差异。总体上看，当前国内关于府际关系的内涵界定存在不同认识，主要分歧体现在府际关系所应涵盖的主体范围及府际间脉络关系的侧重。

一、中国府际关系内涵界定的三种维度

(一)纵向关系主导论

以林尚立为代表的学者认为，政府间关系主要指“各级政府间和各地区政府间关系，包含纵向的中央政府与地方政府间关系、地方各级政府间关系和横向的各地区政府间关系”[1]。在此基础上总结到，由于中国行政传统所限，政府间关系条块分割表现明显，因此政府间横向关系不仅指地方政府间关系，有时也可以拓展到政府内部各个部门之间关系。此外，他认为，在纵向和横向两种关系格局中，纵向关系尤其是中央政府和地方政府间关系在任何一个国家都是决定其府际关系基本格局的轴心式关系。“因为纵向央地关系决定着在整个国家机构体系中地方政府的地位、权力及活动方式，从而进一步决定了地方政府体系内部各层政府间关系，决定了地方政府之间的关系”[1]。

(二)横向关系主导论

以谢庆奎为代表的学者认为，府际关系也称为政府间关系，二者可以等同。他认为“府际关系”是指不同层级政府间的关系网络，其中的“府”即政府，由立法、行政、司法等国家政权机关构成。他认为，可以从狭义、广义两个维度对府际关系内涵进行诠释。在狭义角度，府际关系仅指不同行政层级政府间的纵向垂直关系网络；广义府际关系则不仅包括央地政府间、上下级政府间的纵向垂直关系网络，还包括彼此间不存在行政隶属关系的地方政府间的横向关系网络，以及政府内部不同权力机关间的分工关系网络。更宽泛意义上的府际关系不仅指一个国家内政府间关系，而且还应包括主权国家与国家之间的政府间关系[2]。与前派观点相类似的是，该派学者也认可政府间关系包括央地政府间、地方政府间、各地区政府间及政府部门间关系，但相较于前者，该派观点认为政府部门是府际关系的重要主体，其定义中明确包括了政府部门，并将部门间关系纳入研究范畴。此外，该派观点认为，由于驱动因素的变化，府际关系在改革前后发生了巨大改变，地方、地区政府间以及政府部门间横向联系不断加强，府际关系呈现出一种由单一走向多样，由纵向关系为主导走向横向关系为主导的格局。

(三)网络论

陈振明视野下的府际关系更加侧重于网络的概念，认为政府间关系指中央政府与各级地方政府间纵横交错的网络关系，既包括中央政府与地方政府关系、各级地方政府间关系、也包括同级地方政府间关系以及不存在行政隶属关系的非同级地方政府间关系。但同时他也指出，政府部门是构成各级政府的机构，是“次于”政府的行政主体，不应该是“政府间关系”的应有之义[3]。罗堃使用了描述性手法，阐述了中国政府间关系具有三种特征：一是层级隶属关系，二是不等边的三角关系，三是网络模式关系[4]。任维德也将府际关系定义为一个国家内包括中央政府与地方政府间纵向关系及地方政府间横向关系的由各个层次、层级政府之间形成的关系网络，并指出地方政府间关系指各级各类地方政府之间的公共组织关系和政策网络体系[5]。

还有一派具有代表性的观点来自于台湾学者，将府际关系主体范围进一步拓展。例如江大树认为[6]，府际关系指一个国家内部不同政府及政府部门间的互动关系。从狭义角度看，主要指不同行政层级政府之间的垂直互动关系，如中央政府与省政府、市政府与县政府间的互动关系；在广义上，府际关系也包括同级政府之间的横向水平互动关系、包括政府部门间的管理协调，以及政府机关与民间社会的公共关系等。

二、府际关系的主体范畴

对于府际关系所应涵盖主体范畴，陈振明把府际关系的主体界定为各级政府，认为政府部门不应是府际关系的应有之义。林尚立和谢庆奎都认为府际关系主体应当包括政府部门，但二者在概念表述中仍存在程度差异。林尚立认为政府间横向关系“有时”也包括政府内各部门之间的关系；而谢庆奎则认为政府部门是府际关系十分重要的主体，将政府部门明确纳入府际关系内涵界定中，并将政府部门间关系直接纳入研究视野；台湾学者江大树则进一步把除政府外非政府民间社会纳入府际关系主体研究范畴。结合这三派学者观点，可以从微观、中观和宏观三个层次来对府际关系主体范围加以讨论和界定。

(一)微观意义上府际关系主体

从微观角度看，府际关系构成主体仅包括各级政府，包括中央政府与各级地方政府。中央政府是全国性政府，而地方政府则是地域性政府。建国以来，中国地方政府层级设置历经了多次调整，最终形成了省、县(县级市)、乡三级制和省、市、县(县级市)、乡四级制并存并以后者为主的稳定局面，同时还存在着若干非正式准层级。总体而言，目前我国政府层级结构是中央——省(自治区、直辖市)——地级市(行政公署、自治州、市辖区)——县(县级市、市辖区、自治县)——乡、镇为主导的五级制。计划单列市及副省级市、特别行政区的出现，在央地关系中增加了新层次、新内容。各级政府根据自己在体制结构中的行政地位和活动范围来履行职责。中央政府负责最高层决策、省级政府进行高层管理及执行，省级以下各级政府为中低层，主要任务是执行[7]。

(二)中观意义上府际关系主体

在中观意义上，府际关系构成主体不仅包括各级政府，还包括政府部门。虽然陈振明认为政府“部门”不应该是“政府间关系”的应有之义，但是在中国特殊行政体制影响下，府际关系在现实运作中存在严重的地方保护主义和部门本位主义，加之中国府际关系中“条块分割”的具体表现，使得“次于”政府的政府部门成为分析政府间关系的重要变量。此外，现代行政职能的行使主要依靠政府机关内部的各种职能部门，政府间互动及关系的形成也主要是通过各层级、类型的政府部门实现的，因此，政府部门之间的互动及相互关系是府际关系研究不容回避的问题。

(三)宏观意义上府际关系主体

在宏观意义上，各级政府除了与上下级政府存在关系外，还与一系列社会相关主体之间存在相互影响的关系。现代社会有着各种非政府组织履行利益表达及聚合功能，因此政府与政党组织、利益集团、民间组织、社会团体等之间也存在互动关系。对于将府际关系主体扩展到政府之外的非政府民间社会这一观点，国内学术界一般对此持否定态度，由于政府与非政府组织的界限有着明晰的界定，因此“府际关系”理应被限定在“政府”内部，现如今的府际关系研究，也往往仅立足于与府际直接相关的政府层面，局限于政府内部的体制、机制分析，这有其学理上的合理性。但无论是从“应然”还是“实然”的角度，将非政府民间社会纳入到府际关系研究视野内有其现实意义及历史进步意义。

首先，基于行政伦理价值角度，从“小政府、大社会”的公民社会视角出发，府际关系的实际运作并非仅局限于政府内部的沟通、协调及博弈，政府的意义也并非仅为政府组织体系内部利益诉求及表达，其最终价值目的应为社会及文明的进步，服务型政府以及“善治”理论的勃发已说明了这一点。如若仅将府际关系研究视角限定在政府内部，虽符合“政府”的概念界定，但却将府际关系研究意义与其历史价值割裂开来，缺乏规范分析，缺乏对政府价值的哲学思辨。

其次，从区域经济发展来看，当前府际关系研究的直接动因基于区域经济发展诉求，府际关系实际运作必然要受到所处环境的经济、社会、文化等影响。不同区域不同经济水平、产业结构，行业协会、社会文化等变量必然会影响到府际关系的实际态势；现实中地方政府间合作项目的不同也会导致府际间合作重点及方式的差异。因此，如果仅将府际关系的研究视角局限在政府内部，虽更易探讨学理意义上之通则，但也会导致将不同区域府际关系的特性与其形成背景割裂开来，而陷入形而上的误区。

第三，从政府职能角度来看，政府组织以提供公共产品和服务为目标，属于公共组织。广义的公共组织以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的，包括政府行政组织和第三部门组织；狭义的公共组织仅指政府行政组织。在现代市场经济条件下，本应由政府组织承担的职能，可以在一定条件下通过承包、拨款、特许、合伙、私有化等特定方式向非政府组织转移，其绩效甚至要高于由政府组织来提供。因此，仅将府际关系的研究视角局限在政府内部，缺乏对公共管理职能实现方式的全面认识，就会导致仅从静态角度来割裂政府与非政府组织的职能关系，从而缺乏对政府职能实现的动态历史观认识，困囿于工具理性的桎梏。

总体而言，虽则非政府民间社会不属于“政府”范畴，但将其纳入到府际关系研究视野当中，将之作为研究府际关系的媒介或变量，甚至在某些特定情形下直接纳入到府际关系的主体范围之列，有其合理性及历史进步意义。但必须指出，如果从“府际关系”主体角度对非政府组织进行界定，无论在理论及现实层面，都存在逻辑上的矛盾和误区。

三、府际关系脉络之表现

不同的府际关系影响因素形成了不同的对于府际关系主体的判断，及府际关系基本脉络，并决定了府际关系的未来发展。在主导脉络方面，虽然学者们都认同府际关系主要脉络包括纵横两个方向，但林尚立认为纵向关系尤其是央地关系是府际关系的中轴；而谢庆奎认为府际关系在改革开放后由纵向关系为主走向以横向关系为主；张志红和张紧跟则分别对纵向关系和横向关系进行了专题探讨[8-9]；刘祖云认为“十字博弈关系”是中国府际关系的基本解释框架；蔡英辉认为府际斜向关系是各级政府对传统科层制突破的产物；陈振明则认为府际关系是中央政府与各级地方政府间纵横交错的网络关系。学者们关于府际关系脉络表现的不同见解，从另一个侧面反映了中国府际关系的实践发展，也反映了中国政府行政管理的价值转变趋势。

(一)纵向关系：府际关系中轴

改革开放前，由于高度中央集权，强调中央主导及层级节制，强调对地方政府实施有效的行政控制或自治监督，因此府际关系主要以纵向关系尤其是央地关系主导，纵向条块化关系占据主导地位，府际关系表现为“蜂窝状”结构。所谓纵向关系，指在行政结构体制内部存在行政隶属关系的上下级政府之间的层级隶属关系。如中央政府与省/直辖市政府间、市政府与县政府间的关系都属于纵向关系范畴。纵向关系尤其是央地关系在任何一个国家都是决定其府际关系基本格局的轴心式关系。在纵向关系中，政治关系占据主导地位。在中国学术研究传统中，纵向关系尤指中央与地方关系。在中国的央地关系中，中央政府和省级政府之间的关系又处于主导地位，省级以下各级政府由于层级节制，一般通过省政府作为中介来执行中央的计划、政策、决定、命令等，与中央并不发生直接互动。省级以下政府如逾越行政层级而与省政府或中央政府及部门之间发生直接联系需要经过省政府批准或事后报告。因此，纵向央地关系在实质上即中央政府与省级政府之间的关系。从府际行为的角度而言，纵向关系主要是一种命令与服从、指导与被指导、管理与被管理的关系，其在一定程度上、一定范围内，也包括竞争、与合作关系。

(二)横向关系：竞争与合作

改革开放后，伴随着行政分权，央地关系随之改变，地方政府独立性相较于计划经济时代有了很大提升，逐步由中央政府控制下的代理组织向着相对独立的利益组织发展。由于利益驱动、地区政府或不同层级政府之间资源差异以及发展的不平衡，地方、地区政府间及政府部门间横向关系蓬勃发展，逐渐成为府际关系的主导脉络，并对政府间纵向关系形成反作用力，“条块关系”成为中国府际关系的典型特征。所谓横向关系，指互不隶属的同级地方政府间，政府内同级职能部门间的分工、协调、管理等水平互动关系。如省、直辖市政府间的关系，地级市政府间的关系。具体细分又可以分为两种：其一是具有同一直接隶属关系的同级地方政府及部门间关系；其二是无同一直接隶属关系的各地区同级政府及部门间关系，政府部门间关系也是如此。正如美国学者多麦尔在《政府间关系》一文中所言: “如果将政府间关系的纵向维度看成是一种类似于命令和服从的等级结构， 那么就可以把政府间的横向关系构设为一种受竞争和协商动力支配的对等权力的分割体系。”横向府际关系则不存有命令与服从、指导与被指导、管理与被管理的关系，而更多地体现为一种竞争与合作的关系[10]。

(三)十字关系：一个解释框架

在府际关系基础脉络也即纵、横向关系基础上，刘祖云提出了一个分析府际关系的解释框架——“十字型博弈”[11]。他认为：府际关系包括纵向的上下级政府间关系及横向的同级政府间关系两方面，在此基础上，形成了一个“十字型”关系模型。其中，政府间权力与利益的博弈呈现出复杂的“十字博弈”交叉态势，可以用简化的“博弈单元”对这种复杂博弈关系进行诠释。如“中央政府、省级政府、市级政府”三级政府就形成了一个十字型博弈单元，在这一博弈单元中，处于“十字中心点”的为“省级政府”，而非中央政府；依此类推，如在“省政府、市政府、县政府”或“市政府、县政府、乡政府”中，也会形成以“市级政府”或“县级政府”为中心的十字型博弈单元。总体上看，在完整的政府间博弈关系格局中，只有“中央政府”与“乡镇政府”不能作为博弈单元的中心点存在。因此，在现实的府际博弈关系中，位于中心的是处于各个“十字型节点”的地方政府，依据其核心程度的大小，依次分别是: 省级政府——市级政府——县级政府，这三级政府既“上传下达”又“左右逢源”。总体而言，凡是存在三个层级政府的国家均存在这样一个“十字型博弈”的府际关系。

(四)斜向关系：科层制的突破

随着信息化潮流及各级政府自主性和利益诉求的不断增强，府际关系开始超越传统纵横关系及十字博弈，从而斜向关系出现。斜向关系的产生及发展代表着各级政府对于传统科层制层级节制及单线负责的突破，推动府际间从单中心管理到多中心治理的进程，成为多维节点网络关系的基础。所谓斜向关系，指不存在行政统辖及隶属关系的非同级地方政府及部门之间关系，在现实中，斜向关系主要体现为不存在行政统辖及隶属关系的上级政府各部门与下级政府间关系。具体而言，斜向关系包括五种类型：第一种是上级政府职能部门与下级政府间关系；第二种是无隶属的地方政府间关系；第三种是地方政府与接受中央部门垂直领导的地方派出机构间关系；第四种是同级政府各部门与其他同级政府之间的关系；第五种是彼此不存在隶属关系的政府部门间关系。受同级政府联系原则指导、影响，第四、五种政府间正式公文关系并不多见；而第一、二、三类关系则广泛存在。在斜向关系中，由于府际关系主体间不存在直接行政统辖及隶属关系，加之相应法律规范缺位，其复杂程度超越纵、横向关系。本质而言，由于不存在命令与指导关系，斜向关系与横向关系较为类似，更多体现为竞合关系[12]。

(五)网络关系：萌芽与趋势

现实中，从全世界范围来看，近些年来社会结构的变化使府际关系发生变化并呈现出网络化的特征。在世界行政改革浪潮中，府际关系的网络化调整已成不可逆转的趋势。网络关系概念应用，打破了一级政府是位于等级制度定点的传统观念。所谓网络关系，指中央政府与各级地方政府及部门间的纵、横、斜错综交织的网络关系，既包括央地政府间、不同级地方政府及部门间关系，也包括同级地方政府和部门间关系以及不存在直接行政统辖、隶属关系的非同级地方政府、部门间关系，在某种意义上，还需将一些非政府组织纳入到其研究视野范畴内。由于中国特殊的行政体制，在纵、横向关系的基础上，府际关系呈现“十字博弈”关系，但现实中的府际关系早已超出了十字纵横的简单格局，超越科层制的斜向关系出现，并进一步走向复杂的网络结构体系。未来的府际关系的组织结构将不再以科层体系为基础，而是建立在与信息社会相适应的网络组织之上，政府间关系也从单一依赖走向复合依赖，府际合作关系将会更加紧密。

[1]林尚立．国内政府间关系[M]．杭州：浙江人民出版社，1998：62-78.

[2]谢庆奎.中国政府的府际关系研究[J].北京大学学报，2000，1(37)：26-34.

[3]陈振明.公共管理学原理[M].北京:中国人民大学出版社，2006：109.

[4]郑 娟,李 刚.国内近年来对府际关系研究综述[J].宁夏党校学报,2007(9):37-40.

[5]任维德.中国城市群地方政府府际关系研究[J].内蒙古大学学报：哲学社会科学版,2009(7):30-35.

[6]赵永茂，孙同文，江大树.府际关系[M].台北:元照出版公司，2001:6.

[7]周义程,蔡英辉.关于政府际关系概念与类别的界定问题:一项类型学维度的系统性考量[J].唯实,2011(1):56-61.

[8]张志红.政府间纵向关系初探[J].南开大学法政学院学术论丛，2004(3)：46-55.

[9]张紧跟.浅论协调地方政府间横向关系[J].云南行政学院学报，2003(3)：62-65.

[10]汪伟全.营造良好的地方政府间关系:基于和谐社会视野下的研究[J].理论导刊,2008(9):10-12.

[11]刘祖云,政府间关系：合作博弈与府际治理[J].学海,2007(1):79-87.

[12]蔡英辉.我国斜向府际关系初探[J].北京邮电大学学报:社会科学版,2008(10):40-45.

(责任编辑 王婷婷)

Review of Domestic Intergovernmental Relations Research: Connotation, Main Body and Structure

XU Wan-xiao

(SchoolofPublicAdministration,HuazhongUniversityofScienceandTechnology,Wuhan430074,Hubei,China)

There are three dimensions on the connotation defining of the domestic intergovernment relations, the main divergence lies in its scope of the main body and the emphasis given to intergovernmental relation lineage. We can analyze and define the main body scope of intergovernment relations from micro-view, medium-view and macro-view, furthermore, from perspective of administrative ethics, regional economy and governmental function, discuss the theory and practical significance of integrate studies on non-governmental societies into intergovernmental relations study area. In terms of intergovernmental relations structure, China has witnessed the structure evolution process from a mainly vertical one to horizontal, showing itself in a cross-game relation. At present, surpassing the bureaucracy level, intergovernmental relations further transmutes and becomes diagonal and will ultimately evolve into a complicated network lineage.

inter-governmental relations；category of main body；relation lineage

2015-05-17

徐宛笑(1975-)，男，河南省南阳市人，华中科技大学公共管理学院讲师，博士，主要从事政府管理与创新研究。

华中科技大学自主创新基金(2013WT008)

D630

A

10.3963/j.issn.1671-6477.2015.06.0012