河南转变城市土地利用方式的战略选择研究

摘要：转变城市土地利用方式、推动实现节约集约用地，是确保粮食安全、转变经济发展方式、化解土地资源“瓶颈”约束、实现“三化”协调发展的必然选择。河南城市土地利用方式粗放浪费，难以为继。导致城市土地利用方式粗放浪费的原因是多方面的，转变城市土地利用方式，须多管齐下，方可收到事半功倍的效果。

文献标识码：A

文章编号：1673－1751（2015）03－0110－07

收稿日期：2015－06－28

基金项目：2014年河南省哲学社会科学规划项目（2014BJJ082）

作者简介：付钦太（1958－），男，河南南阳人，副编审，主要研究方向：城镇化。

近年来，河南在推进城镇化进程中，城市土地利用方式总体上呈现出粗放浪费的特征。河南是一个人口大省，人均土地数量不及全国平均水平，城市化和工业化与农业现代化争地的矛盾以及土地资源紧缺对经济社会发展的约束加剧的矛盾日益凸显，这就要求河南必须深化土地利用方式改革，推动土地利用方式由粗放浪费型向节约集约型转变，闯出一条节约集约合理高效利用土地资源的新型城市化道路。

1 河南推动转变城市土地利用方式的客观必然性

1．1 是确保国家粮食安全的战略需要

俗话说，民以食为天，粮食是维系人类生存最基本的生活必需品，为了确保国家粮食安全，我国政府把保有18亿亩耕地作为一项长期的战略任务。我国作为一个发展中的有着13亿人口的大国，粮食供应不可能依赖进口，必须建立在自力更生的基础上。为此，我们就必须守住18亿亩耕地红线。然而，由于多年来对土地资源的高强度开发利用，我国后备耕地资源已十分有限，除了生态环境重点建设区域外，可用于开发的后备耕地资源已经由2000年的约1亿亩锐减到目前的7000多万亩，且分布极不均衡，其中大约60%分布于西北部。 ［1］土地开垦在相当大的程度上受到生态环境的瓶颈约束，依赖大规模开垦后备资源用以补充建设占用耕地的模式已难以为继。河南作为一个产粮大省，在坚守18亿亩耕地红线、确保国家粮食安全方面，承担着特别重要的责任。近年来，河南省粮食产量实现“十一连增”，是在实际保有的耕地基础上实现的。河南省以占全国605%的耕地生产出全国10．15%的粮食，不仅养活了1亿河南人，每年还向全国调出约200亿公斤原粮及粮食加工制品，为保障国家粮食安全做出了不可磨灭的贡献。但是，如果我们延续粗放浪费的土地利用方式，过多过快地消耗土地资源，我们就会丧失粮食输出大省的地位，威胁到国家粮食安全。因此，在推进新型城镇化进程中，在土地开发利用问题上，河南必须坚持实行开源与节流并举的方针，最大限度地节约集约合理高效利用土地。

1．2 是转变经济发展方式、走向生态文明的必然选择

改革开放以来，河南乃至全国的经济社会获得了长足的发展，取得了举世瞩目的成就，但无论是河南还是全国经济社会的发展成果，都是在过度消耗大量资源尤其是土地资源的前提下取得的，经济发展方式呈现出明显的粗放式特征。重速度、轻质量、轻效益、轻效率，导致资源消耗过多过快，资源利用效率很低，与此同时也造成了严重的环境污染。实践证明，这种粗放的经济发展方式具有显著的不可持续性。河南人多地少，尤其是耕地资源比较匮乏，人均耕地面积还不到世界人均水平的40%。与此同时，河南建设用地从总体上看依然表现为粗放浪费，许多城市的新城区快速扩张，城市外延化扩张态势明显。随着城镇化和工业化突飞猛进地向前发展，建设用地需求有增无减，土地资源瓶颈约束进一步显现。河南的基本省情及其承接发达地区产业转移的特定发展阶段，决定河南未来的建设用地形势将日趋严峻，土地供求矛盾将日渐突出，资源投入、投资拉动、规模扩张以及过多、过快消耗土地资源的粗放型发展模式难以为继。唯有切实推动经济发展方式及土地利用方式转变，全面实施资源节约优先战略，努力促进城市建设用地的节约集约合理高效利用，逐步减少耕地消耗，促进土地利用方式转变与经济发展方式转变的良性互动，才能从根本上化解土地瓶颈约束，实现科学发展的战略目标。

在推进新型城镇化进程中，节约集约利用城市建设用地，不但是河南乃至全国转变经济发展方式的重要内容，而且也是河南乃至全国建设生态文明的必然选择和重要内容。追溯人类文明史，人类相继经历了以农业文明为主导到工业文明为主导的发展阶段。然而，工业文明虽然极大地促进了生产力的发展，带来了物质财富的快速增长和物质生活的丰裕，但是，工业文明对人类社会的生存与发展也带来了一系列的挑战和严重的负面影响，其中最为重要的影响是资源的过度消耗和生态环境的污染与恶化。人口、资源、环境之间的矛盾加剧，这是人类社会不想看到和难以容忍的，人类亟须通过一定的手段来缓解和克服工业文明带来的负面影响，于是，生态文明建设便应运而生了。党的十八大报告把大力推进生态文明建设作为重大问题之一加以阐述，把生态文明建设作为五大战略布局之一，明确要求：“要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。” ［2］而生态文明建设的重要内容之一便是节约集约合理高效利用资源（包括土地资源）。昔日那种粗放浪费型土地利用方式，与生态文明建设的战略要求在根本上是相悖的，必须从根本上转变。转变土地利用方式尤其是城市土地利用方式、节约集约合理高效利用土地，是生态文明建设的重要内容，同时，通过对节约集约用地的一系列制度措施的设计与实施，还可以有效带动其他方面资源的节约利用，促进生态文明建设。

1．3 是化解土地资源“瓶颈”约束、实现河南“三化”协调发展乃至可持续发展的必然选择

经过改革开放以来30多年的高强度开发，我们面临的土地问题愈来愈严重，再加上依赖低价出让土地促进经济增长的模式，大大刺激了对新增建设用地的需求，进一步加剧了土地供需矛盾。目前河南已有相当一部分地区陷入了发展缺空间、用地缺指标、补充缺后备资源的困境。目前，河南已进入工业化和城市化加速发展阶段，无论是工业化还是城镇化，都需要消耗大量土地，而农业现代化更是离不开土地这一基本载体，工业化、城镇化与农业现代化争地的矛盾日益凸显。积极探索不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“三化”协调发展的路子，是中原经济区建设的核心任务。河南作为一个产粮大省，如何走出一条不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的新型工业化和新型城镇化道路，是河南必须面对和必须解决的重要课题。而化解土地资源约束、走出一条“三化”协调发展之路的关键是，必须走出一条节约集约合理高效利用土地资源的新型工业化与新型城镇化道路。唯有如此，才能为农业的发展保留足够的土地，为新型工业化和城市化的发展提供必要的土地供给，有力促进“三化”协调发展。节约集约利用土地是“三化”协调发展的最重要的关节点和结合点。

2 河南城市土地利用方式存在的问题

2．1 城市的外延式、粗放式扩张，过多、过快地耗费了宝贵的土地资源

改革开放以来，伴随着经济的快速发展，河南的城镇化也随着进入“快车道”，城市规模成倍扩大。但应该看到，河南乃至全国的城市发展总体上呈现出外延式、粗放式扩张的特征，土地城镇化与人口城镇化不相匹配，城镇建设用地的增长速度远远高于人口城镇化速度。随着城市的扩张，一些城市政府将发展城市的着眼点主要放在新城区的发展上，却忽视了老城区的改造和城中村的改造，导致老城区和城中村的改造长期滞后。在一些城市的老城区依然存在着大量计划经济时代建造和遗留下来的2－4层的低矮建筑，有的地方还存在大量的棚户区，而这些老城区的低矮建筑、棚户区、城中村的土地利用率普遍不高。近年来，我们可以看到，郑州市加大城中村改造力度，城中村拆迁基本完成，但老城区仍然存在大量低矮建筑需要改造。目前在河南的城市中，土地的立体化利用程度不高，尚有极大的开发利用空间和潜力。

2．2 城市一些新建项目建筑密度及容积率水平较低，没有做到节约集约合理高效利用土地资源

在河南的一些城市中尤其是城市的郊区，我们可以看到开发商们开发建设的大片别墅区。别墅土地利用率极低，是一种严重浪费土地的住宅模式。有的工业项目尤其是大型工业项目，过度追求建设绿化率高的花园式工厂，结果导致绿化率太高，容积率过低。目前全国工业用地容积率普遍较低，仅有0．3－0．6，河南以往的工业用地平均容积率大体上在0．5左右。近几年虽然河南新建工业项目容积率有所提高，但就总体而言，大部分新建工业项目用地容积率在1以下。

2．3 城市产业集聚区和开发区粗放式扩张，浪费大量土地资源

设立产业聚集区，引导适宜集聚发展的企业集聚发展，有利于克服企业分散化发展的弊病，是一种成功有效的发展模式。目前，河南每个市县都设立了产业集聚区或工业园区或经济开发区，有的市县还不止一处。但有的产业集聚区和工业园区脱离实际需要盲目设立，并没有投入正常的建设运营，有的地方在项目不到位的情况下就盲目规划大量土地用于产业集聚区和工业园区建设，有的产业集聚区土地闲置比例超过一半，未能开发的土地荒草萋萋，造成闲置性浪费。产业集聚区和开发区数量多，但由于入驻项目少和入驻企业实力不强，单位土地面积投资强度低，土地利用率低下。一些产业聚集区和开发区土地利用方式粗放，还表现在用地结构严重不合理。产业集聚区或工业园区的土地主要应以工业用地、仓储用地和交通用地为主，加上部分公用基础设施用地以及少部分居住生活用地。然而，目前河南有不少产业集聚区和开发区的工业用地比例仅占全区土地面积的20%－40%，非生产性用地所占的比例过大，投资向非生产性项目倾斜。与此相比较，我国台湾地区设立的出口加工区的工业用地比例高达70%以上。有的轻工制造企业本来适宜建设多层厂房，但这些企业出于多占地的目的，却将厂房建成一层，造成严重的土地浪费。

2．4 城市土地利用结构不合理

合理的土地利用结构是实现土地节约集约利用的重要手段和衡量标准。由于资源禀赋尤其是长期政策的原因，城乡面临着不同的发展机遇，从而导致土地利用格局迥异的局面。小城镇由于缺乏资源流入和资金扶持，缺乏规划，建设布局不合理，企业随意乱建，侵占良田，政府规划落后于实践，土地利用空间显得杂乱无章。河南的一些城市存在基础设施建设滞后且不平衡的状况，工业用地占比偏大，居住用地比例偏低。根据国家颁布的《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137－90）的规定，合理的城市用地结构应该是：生活居住用地占45%－50%，工业用地占10%－15%，道路广场用地占8%－15%。很显然，当前河南乃至全国工业用地比例偏高，生活用地比例偏低。根据世界上比较成熟的经验，在城市用地的比例结构中，工业用地应控制在15%以内，而我国高达25%；居住用地应该占比45%，而我国平均占比仅为31．8%。由于河南产业结构不合理，因而城市用地结构便显得更加不合理。

2．5 城市垃圾胡乱堆放，浪费土地

在河南的一些城市，存在着一定程度的垃圾围城现象，垃圾的资源化利用程度较低，大部分垃圾是作填埋处理，有的地方垃圾则是露天堆放，不但污染环境，而且占用和浪费宝贵的土地资源。目前河南的一些城市在城市改造中产生了大量的建筑垃圾，这些建筑垃圾的资源化利用程度也非常低，有的拉到沟壑卸掉，有的则干脆拉到空地卸掉。另外，由于我省的循环经济发展程度低，工矿矿渣、尾矿、煤矸石、电厂煤渣等废弃物的资源化利用处理程度不高，也不同程度地占用和浪费土地。

3 河南城市土地利用方式粗放浪费的根源

3．1 粗放型经济发展模式尚未根本改变

由于受到政府任期换届的影响，有的地方政府在追求任期内政绩的驱动下，引发土地利用方面的短期行为。一些市县政府在片面政绩观驱动下，为了追求短期经济利益和短期内的显性政绩，不惜以低价地甚至以零地价招商引资。有的地方政府缺乏长远战略眼光，在土地利用上竭泽而渔。有的地方政府在招商引资方面饥不择食，凡是能在本地落地建设的项目，就一概批准立项并供应土地，从而导致一些行业产能过剩，造成产业过剩性土地浪费。转变经济发展方式喊了这么多年，但依然是喊得多、做得少，经济发展方式实质上并没有发生多大改变，经济效率和经济效益依然比较低下，这是河南乃至全国土地利用方式粗放、集约度不高的主要原因。

3．2 土地价格结构不合理

由于河南乃至全国市场机制发育程度较低，一些土地的价格形成机制依然停留在计划经济时代。目前公益性事业用地和经营性用地价格差距悬殊；工业用地价格在地方政府招商引资的竞争下普遍过低，不少工业项目用地不是通过采用招拍挂的形式出让，而是由政府低价划拨予以提供，土地价格未能反映土地资源的稀缺性。一般而言，在土地价格比较高的情况下，企业会考虑到占用过多的土地必然大幅增加运营成本，降低企业的利润水平，因而企业经营者必然精打细算，制定适应企业实际需要的用地计划，从而起到促使企业节约集约用地的作用；与此相反，在土地价格低廉的情况下，企业即使多占用一些土地，也对其运营成本和利润水平影响不大，这样，企业用地就比较粗放，容易造成土地资源的浪费。公益性事业用地和工业用地价格偏低，因而相关单位就对土地的高效利用不怎么重视，从而导致土地利用率不高。

3．3 土地税收制度不健全，未能真正起到促进土地高效利用的作用

土地税收制度不完善，主要表现在以下几个方面。其一，立法层次比较低，缺乏统一性和规范性。税收立法贵在提高立法层次，统一规范。然而，现行关涉土地税收的法规均是由国务院颁布的行政性法规，其具体实施办法由省级人民政府根据地方实际制定，不但立法层次低，而且在法规内容上有很多空白，需要地方政府予以填补。虽然这样做给地方政府结合本地实际提供了方便和空间，但空白过多造成了各地法规适用上的不统一，致使其权威性欠缺，缺乏规范性；同时，一些法规是计划经济条件下的产物，已不适应发展市场经济的要求。其二，费税混杂，重费而轻税。目前，河南乃至全国都存在税费关系混杂的问题，重费轻税现象非常严重。关涉土地的收费项目名目繁多，多达几十种甚至上百种，另外，还存在搭车收费现象，收费项目远远多于收税项目。其三，税制设计不合理，税收规模过小，调节力度不足。一是中央税与地方税权限划分不明晰，有的税种地方仅有征收权而无支配权，不利于调动地方征收的积极性。二是有的税种税目设置比较复杂，难以实际征收。比如土地增值税实行四级累进税率，由于缺乏专业评估人员，对增值额难以计算，因而在实践中征收困难重重。三是交易环节征税比较多，开发保有环节征税比较少。在现行关涉土地的税收制度中，交易环节的税种远远多于开发保有环节的税种，交易环节征收的税收规模也远远大于开发保有环节的征税规模。城镇土地使用税设为4档，其中最高的税额仅为每平方米10元，虽然对超额部分加成征收，但实施效果并不理想，土地保有成本太低，易造成闲置性浪费。

3．4 土地管理体制不完善、法规不健全且执法不严，导致违法用地、浪费土地现象屡禁不止

有关统计资料显示，1999－2005年，全国共发现土地违法行为100多万件，涉及土地面积500多万亩，一些城市的违法用地少的在60%左右，多的甚至在90%以上。从河南的情况看，违法用地现象也屡见不鲜。目前，从现实来看，土地管理法规不健全，土地违法事件多发，严重制约着河南城市土地的节约集约利用。农村土地产权不清晰，与国有土地存在着不平等的权属范畴。目前土地管理制度存在漏洞，使得一些用地主体可以通过钻国家政策的空子，将本不合法的用地行为合法化。土地管理体制不完善，土地执法部门在执法过程中往往受到行政干预，碍于地方政府压力，土地执法部门面对土地违法案件要么视而不见，要么惩治力度不足。对土地违法行为的惩处大多是行政性处罚，法律威严难以彰显。总之，现存法律不健全、执法不力、执法不严等，导致了各种土地违法案件不断出现。

4 推进河南城市土地利用方式转变的战略对策

4．1 加快转变经济发展方式，以经济方式转变带动土地利用方式转变

目前河南乃至全国土地利用方式粗放，与经济发展方式粗放有着紧密的内在关联，因此，转变经济发展方式势在必行。其一，在发展思路上由数量型向质量效益型转变，由粗放型向集约型转变。各级领导干部都应从片面追求经济增长、追求GDP的误区中或错误做法中摆脱出来，牢固树立全面协调可持续的发展观，摒弃急功近利思维与行为，多做善做打基础利长远的事情。要由依赖人力、资源、投资向依赖制度、科技、产品、管理创新和优化结构的方向转变，努力提升当地经济效率效益和内在整体素质。其二，要由片面关切经济发展向推进经济社会政治生态全面协调可持续发展转变，更加注重社会的全面发展，更加注重解决民生和生态环境问题。其三，要大力推进经济结构调整，促进经济结构由浪费土地型向节约集约利用土地型转变。目前我省经济结构不合理，第二产业所占比重过大，远远超过全国平均水平，而第二产业是属于占用土地量较大的产业，同时，第二产业中有相当一部分行业产能严重过剩，占用了大量本不该占用的土地。因此，河南必须按照国家的统一部署，大力推动产业结构调整，压缩过剩行业的低效产能，腾出土地用于其他方面的建设需要。实践证明，第三产业的土地利用率普遍较高，因此，河南应通过产业结构调整，大力发展第三产业，提高第三产业在三次产业中的比重。其四，要下大力气推进科技创新。科技创新可以有效提升生产效率和资源利用效率，是推动经济发展方式包括土地资源利用方式转变的利器。政府和企业都要加大科技创新投入力度；要通过深化科技管理体制改革，形成有利于推动科技创新的体制机制；着力培养创新型人才队伍；推动产学研的有机结合，形成创新合力；营造鼓励创新、创新光荣、创新致富、宽容失败的社会环境。其五，建立健全领导干部土地管理责任制和考评机制，把土地节约集约利用状况纳入干部考核评价体系。对严重透支浪费土地资源的领导干部实行“一票否决”，营造促进土地资源节约集约利用，领导干部首当其责的浓厚氛围，引导各级领导干部重视土地的节约集约利用，在促进城市土地节约集约利用进程中切实负起领导责任。

4．2 走内涵式城市化道路，加快对旧城区、城中村、废弃厂区、棚户区的改造，高效利用旧城区土地资源

走内涵式城市化道路还是走外延式城市化道路，是区别两种截然不同的土地利用方式的分水岭。转变城市土地利用方式，必然要求走内涵式城市化道路。其一，要充分挖掘老旧城区存量土地的利用潜力，盘活城市现有利用率较低的存量土地。城市新建项目的启动，应首先规划利用好城市的现有存量土地，尽量做到不增加或者少增加建设用地规模。新建项目凡是能利用存量土地解决建设用地问题的，就不应新批增量建设用地。要加快推进老旧城区的改造，科学调整老旧城区产业结构与用地结构，大力发展第三产业尤其是生产性服务业。其二，大力推动老城区尤其是城中村拆迁改造。在老城区尤其是城中村的拆迁改造方面，应引导和鼓励各种性质的投资主体参与其中。由于老城区尤其是城中村的拆迁改造成本要远远高于新城区的开发建设，而且老城区尤其是城中村的拆迁改造面临许许多多的矛盾需要化解，因此，在利润目标的驱使动下，同时也是为了减少麻烦，开发商往往偏重于开发新城区的土地，对老城区尤其是城中村的拆迁改造缺乏动力。今后在城市土地的规划利用上，政府应该采取具有针对性的倾斜政策，将老城区和城中村的拆迁改造列入工作日程，作为推动新型城镇化的重要任务，鼓励和引导开发商积极参与老城区和城中村的拆迁改造。其三，要大力推广能够有效促进土地节约集约合理高效利用的新材料和新技术，拓展城市土地利用的空间范围。河南城市的地下空间开发利用起步较晚、潜力较大，要科学合理地规划和挖掘利用城市地下空间。要及时提炼总结各种行之有效的节约集约用地的建筑技术和土地利用模式，切实加大先进建造技术的推广应用力度，拓展应用范围。要重点推广城市中公交车站、会展中心、大型批发市场及文体中心尤其是新城区建设中的地下地上空间的综合利用和立体式开发等节地技术与模式。目前河南工业用地的集约化利用程度仍然较低，应下大力气推广标准厂房和多层厂房等节约用地模式，尽力缩减工业建设项目用地规模；引导水利、公路、铁路等基础设施建设主体采取得力措施，尽力减少工程用地。要大力推动工矿废弃地和污染地的治理与生态修复技术创新，综合采取先进技术手段和政策工具，促进土地的循环式再利用。此外，应适当放宽建筑高度限制，尽可能规划建设高层建筑。严格控制建设别墅区和高尔夫球场。

4．3 对产业集聚区、开发区用地进行清理整顿

近年来，随着工业企业的集聚发展，产业集聚区、各类开发区大量涌现，成为城市占用土地比例较大的领域，也是节约集约用地潜力较大的领域。因此，河南要将产业集聚区和各类开发区的土地合理高效利用，作为推动城市土地利用方式转变的重要抓手和途径。一是本着节约集约利用土地的原则，确定合理的用地规模。对符合政策规定要求成立的产业集聚区和开发区，要进一步强化和完善规划管理，严格控制产业集聚区和开发区的用地规模与范围。各类开发区的规划制定权必须由所在市县城乡规划行政主管部门集中行使，绝不能下放。申请设立各类开发区或扩区的，须报省级主管部门审查核准，由省级主管部门核定用地规模并出具审核意见。二是进一步清理整顿产业集聚区和开发区。那些未经批准自行设立的开发区和产业集聚区，要坚决予以撤销。对那些经有关部门批准建立的产业集聚区和开发区，应经过清理整顿，收回多占用的土地和闲置土地并恢复耕种，促进开发区和产业集聚区土地的节约集约利用。三是充分挖掘现有的产业集聚区和开发区的土地利用潜力，提高土地利用率。通过科学规划、合理配置和优化布局，充分挖掘土地利用潜力。对适宜使用标准厂房或多层厂房的企业，要一律规划设计建设标准厂房或多层厂房。陕西省规定，县级以上工业园区新建多层标准化厂房面积不能低于园区新建建筑总面积的30%。这对我省来说具有借鉴价值。要对多层标准化厂房项目用地实行应保尽保，并优先审批、供应。对未开发多层标准化厂房或多层标准化厂房面积低于园区建筑总面积规定比例的，暂停用地审批，限制土地供应。在符合安全生产和环境保护要求的前提下，多层标准化厂房不能低于三层。各级政府要结合实际，出台扶持多层标准化厂房建设的政策，引导社会投资者参与多层标准化厂房的建设和经营。要适当提高工业用地容积率。根据外省城市的经验，一些工业用地容积率可以调高至1．5左右，浙江省杭州市要求工业用地容积率必须达到1．8以上。四是减少工业用地租用年限。上海、临沂将新增工业用地年限压缩至20年。广州、北京推行产业用地弹性出让制和租赁制，合肥市实施工业用地先租后让、租让结合的供应制度，这些经验都很值得我们借鉴。四是产业集聚区和开发区要从本地经济发展水平的实际出发，适当提高企业进驻门槛，其中的关键是要按照集约用地的要求，规定合理的投资强度和单位土地面积产出率标准并严格执行，以提高区内土地集约化利用程度。

4．4 深化土地税收制度改革，完善土地税收政策

其一，要统一土地税收立法，提升其立法层次。国家应对《土地管理法》《城市房地产管理法》《城镇土地使用税暂行条例》和《土地增值税暂行条例》等土地税收法规进行修订，调整税种和税制要素，以适应市场经济发展要求。可在适当时机由全国人大制定并颁布相应税种的法律，以提升土地税收法制的权威性。其二，要扩大土地税种及征税规模，减少土地收费项目。应遵循有利于促进节约集约用地的原则，确立税收在土地税费中的主导地位，调整和增加税种，健全土地税制并且强化征管，将部分具有税收性质的土地收费转化为税收，减少以至消除以费代税和以费挤税现象。同时，要尽量取消不合理的收费项目。要充分发挥税收对土地资源的调控作用，适当提高耕地占用税，对林地和草地也应征收土地占用税，以缓解耕地后备资源的耗减。优化税赋结构，减少土地交易流转环节税种，增加开发和保有环节税种，增加房产税税种，尽快开征土地闲置税，适时开征住宅房产税，改变目前低保有、高流转的税赋结构。其三，建立健全土地税收调控管理机制。在税收法律法规框架权限之内，省政府要适时调节涉及土地税收的相关政策，通过差别化的税率有效提升土地节约集约化利用程度。国土资源部门要将本地最新的土地调查信息（包括土地权利人、土地坐落、四至、用途、面积、正射影像图等）和土地登记信息提供给地税部门。省政府要尽快调整城镇土地使用税、耕地占用税和契税的具体适用税率标准，依法全额征收城镇土地使用税，提高土地保有环节的成本。同时，地税部门要将税收征管和稽查中发现的纳税人未批先占、私改用途等违法用地信息以及其他土地管理所需的涉税信息，提供给国土资源管理部门。

4．5 大力发展循环经济

实践证明，发展循环经济，可以有效减少城市垃圾以及工矿企业废弃物对土地的占用，促进节约集约利用土地目标的实现。因此，河南应该大力发展循环经济。其一，要大力推动垃圾分类处理与资源化利用。在对垃圾进行分类收集的基础上，有针对性地采取分类利用措施，对垃圾进行资源化利用，尽力做到垃圾的资源化、减量化、无害化处理。河南人口较多的大中城市都应尽可能规划建设垃圾发电厂。热电厂粉煤灰的大量产生不仅污染环境，而且需要占用一定数量的土地。对粉煤灰进行再利用，既可以变废为宝，又可以有效节约土地。粉煤灰利用已有成熟的技术，政府应采取一系列激励措施，大力推动粉煤灰的再利用，争取将所有粉煤灰都进行资源化利用。另外，随着河南城镇化的快速推进，城市老旧建筑拆除产生巨量的建筑垃圾，这些建筑垃圾绝大部分未经资源化处理，而是采取运往郊外露天堆放的方式进行处理，既污染环境又占用土地。有关数据表明，河南乃至全国建筑垃圾的资源化率不到5%，日本、韩国及欧盟国家的建筑垃圾资源化率高达90%以上。可见，建筑垃圾资源化具有巨大的发展空间，河南应责成有关科研院所开展建筑垃圾资源化研究，探索建筑垃圾资源化的有效途径，逐步提高建筑垃圾资源化利用率。其二，政府和金融机构应采取得力举措，大力扶持垃圾再利用项目建设，对垃圾进行资源化利用的企业给予税费减免、信贷优先、财政贴息等多方面的优惠支持。其三，实施垃圾处理场再利用工程。待垃圾处理场的使命终结后，可在其上面覆土，将其改造为耕地或者绿化休闲用地。同时，要严格禁止在城市周边区域露天堆放垃圾。

4．6 完善土地管理制度和相关法律法规，并切实加大执法力度

完善的土地管理制度、与土地相关的法律法规和严格执法，是城市建设用地实现节约集约高效利用的重要保障。各地在推进新型城镇化进程中应贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》精神，将城市土地管理纳入法制轨道。一是完善土地管理制度和法律法规。对现行土地管理制度和法律法规进行综合梳理，废止过时的不合时宜的制度和法律法规，堵塞政策漏洞，使各项土地管理制度和法律法规臻于完善。二是建立共同责任机制。建立多部门会审制度，坚持对建设用地逐宗会审，构建上下联动、部门协同关注和促进节约集约用地的新格局。三是建立健全监督约束机制把好“四关”：①严把预审关，从建设项目立项开始，就要严格审核用地规模；②严把供地关，按照节约集约用地的原则，建构适应不同类型单位的用地规模评估控制指标体系，相关部门要严格依照评估控制指标体系确定的控制标准，对新增建设用地项目的用途、用地规模、投资强度、建筑密度、容积率以及拟供地方式等进行严格审查；③严把批后监管关，对建设项目用地进行跟踪检查，对于没有按约定的土地使用条件开发建设的，要严格履行违约条款，并责令其限期改正；④严把土地登记关，在登记发证时，发现变更用地要素的不予登记，促进已批土地的节约集约合理高效利用；⑤建立健全联合执法机制。构建土地管理部门与法院、检察院、公安、监察等部门联合执法机制，建立健全土地协管员制度。构建“横向到边、纵向到底”的执法监察网络，对违法占地、违规建设做到及时发现、及时报告、及时制止、及时处理，提高土地违法案件的发现率、制止率；⑥建立健全土地用途全程监管机制。构建建设用地供应动态监测系统，加强建设项目合同履约管理，严格实行项目巡查制度、复核验收制度以及土地开发利用情况通报制度，对建设项目用地实行审批、供地、建设、竣工全程跟踪服务和综合监管，确保依法合理用地。