地方政府融资平台的可持续发展——以福建某市交通国有资产投资公司为例

包华瑜

（厦门大学 嘉庚学院，福建 厦门 361000）

地方政府融资平台的可持续发展
——以福建某市交通国有资产投资公司为例

包华瑜

（厦门大学 嘉庚学院，福建 厦门 361000）

本文从福建某市交通国有资产投资公司的案例出发，分析目前的债务运作困境的原因，并提出地方政府融资平台可持续发展的建议。认为实现地方政府融资平台的可持续发展不能“竭泽而渔”，在为地方政府承担融资职责的同时，应努力走市场化道路，大力发展经营项目，提升公司经营实力，实现科学发展。

融资平台；可持续发展；经营项目；民间资本

当前，中国地方政府融资平台债务的规模和风险正在受到前所未有的关注，尽管目前的法律法规不允许地方政府举借债务，但是通过设立地方融资平台变相为地方财政筹措资金已成为一种普遍现象。经过多年发展，地方政府融资平台为地方经济发展筹措大量资金的同时，自身也承担了巨额的债务。来自银监会的数据显示，截至2013年6月末，地方融资平台贷款余额9.7万亿元，而需要在2013年偿还的平台贷款达到1.85万亿元。面对巨额债务，全国各界谈地方政府融资平台“色变”。

1　辩证看待地方政府融资平台的发展

地方政府在创立融资平台时，实现政府管理职能与投资者职能的分离，由具有独立法人资格的公司实体承担投融资主体及其责任，政府通过这些平台筹措建设资金，平台通过独立的市场运作获得收益，保证还款来源，承担偿债责任。平台的作用不仅仅是筹措建设资金，还在整合公共资源和协调政府建设职能等方面发挥了较好的作用。

以福建某市交通国有资产投资公司为例，该公司是2000年由该市人民政府以普通公路收费权注资设立的国有独资公司，是该市交通基础设施投资、经营、管理的重要载体，主营业务涵盖高速公路投资、公路运输、普通公路养护业务。该公司建成至今，共筹措了约50亿元的资金用于全市境内全部高速公路的建设。目前，已有5条高速公路实现通车。在交通不便的山林地区，这些高速公路的通车给当地人民的生产和生活带来了极大的便利，收获了巨大的社会效益。倘若没有该公司的努力，单靠该市本级可动用的财力是无法完成这些壮举的。该市属国家经济不发达地区，一年可动用财力仅有30多亿元，扣除经常性支出就所剩无几了，几乎不可能再在高速公路的建设上投入资金，所以该公司的发展，解决了地方政府自身建设资金不足的问题，为该市交通基础设施的发展做出了巨大的贡献。

多年发展，该公司自身积累了一定问题。当前的现状是该公司需负担50多亿元的债务，现在每月需安排的还本付息资金达8亿元。投入大量资金建成的5条高速公路，由于处在建成初期，所在高速公司自身仍处于亏损状态，无法向股东分红。作为该公司最大业务的高速公路投资暂时无法获得任何投资收益，该公司董事长每天的工作就是去市财政局，请求市财政安排还本付息资金，而市财政也只能“拆东墙补西墙”。该公司承担的债务已经饱和，面对市政府宏伟的交通基础设施投资计划，其也只能“望洋兴叹”，无能为力。

2　原因分析

该公司面临的现状无疑是当前全国各地地方融资平台面临的普遍状况，导致这种状况出现的原因有三。

2.1责任主体不明，不能形成借款的良性循环

地方政府融资平台通常只是充当地方政府的借款人，而对于所借款项的使用和归还没有发言权。该公司是市政府以普通公路收费权注资成立的地方政府融资平台。成立伊始，该公司拥有充裕的现金流，对银行来说是优质客户，所以，为了争夺优质客户各大银行成天围着公司财务经理转。但经过几年时间的运作之后，普通公路的收费资金仅仅用来安排贷款利息，极少数资金用来偿还本金，而多余资金则被市政府用于“水毁公路”“农村路网改造”等等项目。要知道除了该公司依托普通公路收费权借入的新债以外，建设普通公路本身尚有历史欠债。这种做法持续几年必然导致借新债还旧债的境地，而该公司对此却没有任何发言权。更为尴尬的是，自从2009年，国务院逐步有序取消政府还贷二级公路收费实施方案实施以后，以普通公路收费权为依托借款已退出历史舞台，而还债的故事要继续。

2.2缺乏可持续经营能力

仅仅依托普通公路收费权成立的融资平台，缺乏其他优势资源的补充注入，也没有发展足够的经营性项目，不能为其带来足够的现金流和利润，其承载的债务必然有限。2003年，该市成立某道路运输公司，该运输公司资产总额、营运车辆数、营运班线数、一二级客运站数量全省排名第一，客运量排名第二，是该市道路运输行业的龙头企业。该公司组织资金4 000多万元，购置了该运输公司38%的股份，成为该运输公司的控股股东。作为优质资产，该运输公司每年给这位控股股东带来的现金流超过400万元，成为除市政府拨入的经费收入外，该公司维持公司运转的经费保障。令人遗憾的是，在该公司融资谈判能力最强的时候，没有发展足够的经营性项目补充其现金流和利润。随着公司融资规模越来越大，没有相应的现金流和利润支撑的融资平台，最终必然失去融资谈判能力。

2.3投资项目建设期长，收益低

地方政府融资平台充当地方政府借款人的角色，公司的领导层通常由政府官员担任，政企不分。这种体制上的弊端造成地方政府融资平台仅当政府职能部门的配角，其对于借入资金的投向没有发言权。该公司成立以来，筹措的资金全部用于地方的交通基础设施建设，除了飞速发展的高速公路建设外，还发展了高铁项目建设。这些项目，建设期长，动辄三四年甚至更长；建成以后，虽然给人民生产生活带来了极大的便利，但目前一些高速公路车辆少，收费不足，自身离盈利目标还相差甚远，更谈不上给股东分发股利了。相反地，能够给该公司提供稳定现金流和收益的项目相比之下则少得可怜，这样公司的债务运行走入困境是必然的。

3　对地方融资平台的发展建议

针对该公司发展的经验教训，笔者梳理了几点建议，希望能为将来地方融资平台的可持续发展，为地方政府债务问题提供建议。

3.1扩大地方政府财源

地方政府融资平台是我国地方政府融资的主要工具，其出现债务危机的根本原因是地方政府财源不足。分税制改革后地方政府事权过重，而财政收入不足。地方财政收入在地方建设资金上的捉襟见肘，迫使地方政府寻求一种能够满足地方建设资金需求的融资渠道。虽然目前国务院允许地方政府通过发放债券筹集资金，但这同样增加地方政府债务，无法从根本上解决政府债务问题。因此，笔者认为可以适当改变中央和地方的收入分成比例或增加中央对地方的转移支付比例，让地方政府增加事权的同时增加财权，解决地方政府财政资金的不足问题。

3.2拓宽融资渠道，引入民间资本

地方政府融资平台主要为地方基础设施建设筹措资金，这些基础设施建设往往耗资巨大。一些纯公益性质没有经营收益的基础设施项目只能由政府投入外，其他有经营收益的基础设施项目可以由地方政府采用财政贴息、税收返还等补偿形式来吸引社会资金的投入，实现财政资金“四两拨千斤”的带动作用。此外，也可以大力开展BOT（建设—运营—转让）、BT（建设—转让）等方式，采用市场化运作来筹集建设资金，促进民间资本和社会资金更多地投入到基础设施建设领域，实现投资主体多元化，融资渠道多元化，减轻地方政府的财政负担。

3.3适时持续注入优质资源

地方政府融资平台的运作和可持续发展有赖于资产规模、现金流和利润的支撑。若要建立地方政府融资平台滚动经营、良性循环的链条，地方政府就必须适时地将优质资产及收费权或收益权注入融资平台，使其保持拥有良好的资产质量和稳定的现金流，保证债务运转的良性循环，保持持续的资金筹集能力和正常运营的能力。

3.4投资项目多元化

实现投资项目多元化，建立有效的投资回收机制是投资企业赖以生存的基础。地方政府融资平台不能过度依赖地方政府主动注入资源，自己要努力寻找和挖掘好的经营性项目的投资建设，实现可持续发展。例如，城市公共停车场所、旅游资源、地产开发资源等等，采用市场化方式运作这些资源，建立有效的投资回收机制，就能有效降低地方政府融资平台的资产负债水平，并改善其现金流和利润状况。

4　结　语

地方政府融资平台的债务运作一旦到了无法承受之痛，必然会给当地金融业及当地经济发展带来巨大的影响，所以地方政府不能再“竭泽而渔”，必须转换观念，只有地方融资平台实现可持续发展才能继续为地方建设继续提供资金保障。作为地方政府融资平台，未来不应再将业务局限于融资领域，应遵循市场规则，从事自己的市场化经营，实现债务的良性运作，实现公司的可持续发展。

主要参考文献

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10.3969/j.issn.1673-0194.2015.04.0108

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1673-0194（2015）04-0141-02

2015-01-11