南京社会组织参与社区养老服务的基本思路

白友涛　曾梦岚

南京是全国人口老龄化程度较高、发展速度较快的地区之一。据《南京市老龄事业发展第十二个五年规划》，预计到2015年底，南京60岁及以上常住老年人口将超过150万人，占总人口的16.42%，其中80岁及以上高龄老人将超过20万人，占老年人口的13.75%。2003年开始，南京用十余年时间逐步建成了以“社区养老服务为重心，居家养老为基本，机构养老为托底”的社区养老服务体系模式。在养老服务体系建设过程中，南京社会组织的作用也越来越显著，取得了较好的成果，但同时也存在着主客观方面的诸多困难，制约了社会组织更好地服务老年人。2014年5～7月，受中共南京市委社会建设工作委员会委托，我们对南京社会组织发展情况进行了调查研究。

一、南京社会组织参与社区养老服务的主要成效

南京社会组织介入社区养老服务中，充分发挥其在养老服务体系中的主体作用，取得了较为显著的成效，主要体现在如下三个方面：

首先，南京社会组织起步时间早、发展快，形成了一批有知名度的养老服务品牌。截至2013年底，南京共有各类社会组织2.1万家，其中涉及养老服务的社会组织占总社会组织数量的83%。在建立养老服务品牌方面也比较领先，有着成熟的探索路径，有效满足政府购买公共服务的需求。以“心贴心”养老机构为例，该组织成立于1998年，主要从事社区养老服务，现业务涉及养老服务培训、托老站等。随着服务能力的提升，“心贴心”与鼓楼区60多个社区都建立了紧密的服务关系，服务覆盖1600名老年人，大大减轻了社区养老服务的负担，提升了老年人服务的满意度。

其次，南京社会组织提供社区养老服务效率高，服务全面，有效提升养老服务的服务水平。从资源提供的方式来看，社会组织参与养老服务运行效率较政府直接提供其优越性十分明顯。2014年南京市政府共计划购买131项公共服务，其中涉及养老服务的项目包括养老服务人员培训、养老服务补贴绩效评估服务、居家养老服务、助老服务卡管理运营服务等等，平均每个项目一年的运营成本在7～10万，且项目的实施效果由第三方测评机构进行跟踪保障，这相较于政府直接供给模式，不仅降低了成本，更保障了效率。从提供服务的主体看，社会组织的互益性特征能够使其充分地利用志愿者力量，吸引更多的优秀人才参与社区养老服务，有效整合资源，压缩服务成本，改进和弥补政府公共服务上的人力与财力上的不足;另外，社会组织参与的社会领域十分广泛，包括教育、卫生、科技、文化、劳动、民政、体育、中介服务和法律服务等十大类，能够满足老人精神、文化、医疗、健康、法律等方面需要。

再次，社会组织影响广、理念新，提升了社区养老服务整体的品质。南京社会组织参与养老服务，常常借助电视、报纸、广播和网络等媒体，开展喜闻乐见、形式多样的养老服务宣传活动，提升了社会对社会组织参与养老服务的认识。以南京钟山昆歌昆艺发展中心为例，这是一个旨在为老年人提供文化服务的社会组织，其活动方式多种多样，如老年大学授课、编制昆曲教材、国际交流等，这些活动都能有效吸引媒体的目光，让社会更加关注老年人的精神文化生活。同时，南京社会组织在养老服务理念方面，积极与国际接轨。以南京基督教青年会为例，该组织具有基督教及海外背景，在养老服务理念及方法方面不断自主创新，如2011年参与南京市公益创投的“低龄老人（50～70岁）服务高龄老人”项目，充分挖掘低龄老人这个十分有潜力的群体，在社会提倡老年人“五为”的背景下，主要从老有所为的角度来设计这个项目，获得了广泛认同，有效推动了全社会养老服务理念的创新。

二、南京社会组织参与社区养老服务中存在问题

南京社会组织参与社区养老服务过程中取得了较为显著的成效，但是离社会养老服务需求还存在较大的差距，这也反映出我国福利体系存在较大漏洞。当前，南京社会组织参与养老服务过程中，既存在外部的资金、政策、主体协调方面的问题，也存在服务主体整体素质较低、设施陈旧且使用率低等问题。

社会组织参与社区养老服务的资金保障不足。资金问题是制约社会组织发展的最大瓶颈。当前，社会组织的经费来源一般分为三类：一是政府拨款，二是慈善收入，三是提供服务的收入。目前，南京大多数养老服务型社会组织身处财政窘境，捉襟见肘，缺乏多元的资金来源渠道。以鼓楼区为例，2013年，全区可用财政收入49.58亿元，用于养老服务的财政投入总额为2898万元，占区财政收入的0.58%。远远无法满足需要。从政府购买服务的角度看，由于政府向社会组织购买服务的社会化机制不健全，造成服务转化为制度化运营经费的途径不畅通，这也给社会组织发展带来一定影响。再者，对南京养老服务资金来源结构的调查中发现，南京社会组织提供服务的大部分资金来自民政部门和其他政府部门所在区（街道）的拨款，这部分资金的比例高达46%，而能够使用到的自主营利的经费比重相当少，仅占9%，这说明社会组织当前资金来源的独立性较差，对其他渠道特别是政府部门拨款的依赖性非常强。另外的经费来源，例如公益创投经费，由于其风险性与引导性的特征，导致稳定性差，有的社会组织第一年申请到，第二年就无法保证，不能成为社会组织发展的制度化的经费来源。

社会组织参与养老服务的政策保障不足且稳定性差。面对独生国策和新单独二孩政策的更替、“4+2+1”的人口结构与“老有所养”的现实，政府、社会应承担更多的责任和义务，而在社区的老人却没能享受政府政策的普惠。社会组织在提供养老服务过程中政策保障不足，主要表现在政策体系不完善、现行政策不稳定等问题。南京社会组织在提供服务过程中常常遇到一些政策上的死角，比如社会组织在成立之初，基本上注册为民办非企业单位，但是当前对于该类组织并没有减免税收方面的优惠制度。而且在政策环境面前，社会组织的力量相对弱小，微小的政策变动对社会组织发展的影响就非常巨大。例如，2012年南京市开始发展政府购买服务，其中涉及给高龄独居老人每个月一定的补贴。然而到了2013年，原来补贴独居高龄的政策变成补贴失能失智老人，政策改变以后，相关组织服务都无法继续开展。

社会组织与相关主体间的协调存在问题。养老服务是一项需要花费大量人力、物力、财力的公共服务，需要充分政策保障和多方主体的积极协调，社会组织与所在社区的居委会、业主委员会、物业的联系必不可少，特别是遇到需要共同商议的急事、难事等，任何一方的缺席，都会导致事情无法全面处理。以鼓楼区睦邻中心为例，为了加强社会组织与社区、民政局、街道的关系，睦邻中心在遇到问题时，不定期召开四方工作午餐会，听取各方的工作意见。但是这种沟通模式属于问题导向化而非制度化，随意性较强，无法达到令人满意的效果。从总体上看，当前南京养老服务的社会组织在提供社区养老服务的过程中，与社区中的相关主体，还未形成完善的制度化沟通协调机制，超过一半的社区仍未建立，这将大大降低社区养老服务的质量和运行效率。

提供养老服务主体整体素质偏低且结构不合理。社区养老服务质量的高低，很大程度上取决于提供服务人员专业化程度的高低。以南京市鼓楼区为例，当前，直接提供社区养老服务的社会组织共16家，共有各类志愿者队伍329支，共有志愿者12029人，注册志愿者达15万人。所提供的社区养老服务项目包括，精神关爱、康复医疗、托老管理、送餐服务、文化娱乐“五助”、呼叫保障等30余项，覆盖面为15%～20%。然而从总体上看，社区养老服务资源的使用效率偏低，在养老服务队伍中，无论是管理人员还是工作人员都不能满足需要，学历高、专业性强的比重不足，大多是下岗职工再培训上岗的，在提供专业化服务上还有很大的提升空间。同时，服务人员的稳定性不强，大多数都是志愿者，且补贴少，这部分群体提供服务的目的性较强，稳定性不足。然而专业社会工作者，又由于收入水平低，工作繁重，晋升通道狭窄等方面的原因，岗位流动性较大。再者，提供养老服务指导的专业督导大多来自高校而非一线的服务人员，能够对社工提供的实效性高的培训相对不足，制约服务水平进一步提升。

提供养老服务所用的设施条件滞后、利用率低。当前，社区养老服务所使用的设施条件较为滞后且利用率低，直接影响到社区养老的服务水平与质量。近年来，急剧的人口老龄化、高龄化使得养老需求与养老体系不健全的矛盾越来越突出。养老服务的项目也从过去的十几项发展到现在几十项，需求的增加对养老服务设施的水平和使用率提出了更高要求。从设施条件的角度上看，当前，南京一些社区供老年人锻炼的基础设施长期没有维修保障，使老年人的安全存在隐患。同时，随着城市土地价格的上涨，社区养老服务用地日趋紧张，且相关设施也比较简陋，一些社区养老机构是在社区原有的厂房、库房，甚至居民用房的基础上改造而成的，因此在消防、通风、日照、无障碍设施以及室内空间格局等方面，大都难以符合消防安全有关规定和老年人居住建筑设计规范和无障碍设施设计的要求。从养老设施利用率的角度上看，使用率不足带来了较大的资源浪费。以南京市鼓楼区为例，2013年12月底，全区37家民营养老机构（不包括公办公营的鼓楼区社会福利院及分院）共有床位数4111张，入住2263名老人，入住率55.05%。如按全部床位计算，鼓楼区户籍老人入住率仅30.33%，入住率偏低，造成养老资源闲置。此外，某社区设有乒乓球室、台球室，然而这些活动场所只在规定日开放，平日老年人有需求时却不允许使用，大大降低了老年人对社区养老服务的满意度。

三、充分发挥社会组织作用的对策建议

为充分发挥社会组织在社区养老服务中的作用，可以从如下三个方面做路径探索：

首先，应该完善政策与资金的扶持力度，为社会组织参与养老服务提供资金与制度保障。社会组织提供养老服务的公益性决定了这类组织只能收取少量费用或者不收取费用，然而这些服务又具有很强的外部性，需要政府资金方面的扶持。应将这项开支纳入各级政府的财政预算当中，建立相应的评估机制，保障拨款使用合理、公平。另一方面是非资金性的政策扶持，包括对养老服务的社会组织提供公用事业收费优惠政策、税收减免待遇等方面的政策。

其次，努力构建综合管理信息平台，为参与主体提供制度化沟通机制。社区养老服务，是一项综合性的服务，需要多元主体共同参与，故亟须构建多方信息沟通机制，将各方力量综合在一起，协调发展，共同参与社区治理。制度化的沟通机制建设，可以借鉴南京高淳区探索的“四议两公开”模式，“四议”主要指制度化的会议内容，包括提议、协议、决议、审议，“两公开”指的是会议的程序公开，包括会前公开和会后决议公开。该模式目前在高淳全区推行，取得了不错的效果，值得南京其他社会组织在发展过程中借鉴。

再次，应该加强社工队伍与基础设施建设。为了稳定和吸收更多人参与养老服务，政府应主导开展多种形式的社会工作人员培训，尤其要以具体经验传递为主而非理论的讲授，这方面可以借鉴南京建邺区协作者社区发展中心经验，该组织成立于2007年，主要从事社会组织技术支持工作，对社区社会组织工作人员、社会组织领导人的培训，把协作者发展中心8年多提供养老服务的经验进行推广，培训中涉及更多的案例，使受培训者更容易接受，切实提升社工工作技能。此外，還应该提高专业社会工作者的职业地位，使其薪资待遇、发展平台、社会认同度都有大幅的提升，形成一定人才竞争优势等。只有人心稳住，才能更好为社会提供养老服务。

（白友涛：南京师范大学社会发展学院教授）

责任编辑：黄 杰