加强政府预决算公开社会监督的思考

●夏 俊

加强政府预决算公开社会监督的思考

●夏 俊

今年是新《预算法》颁布实施元年,财政部在全国范围组织开展预决算公开情况检查,既是对新《预算法》贯彻执行情况的一次例行检查,更是一次及时有力的法制宣传，对进一步彰显《预算法》在财政工作中的母法地位，加快推进现代财政制度建设必将产生积极深远的影响。众所周知，预算管理是财政的龙头，透明预算是现代财政的基本标志。一套完善的政府预决算，其实用货币单位详细记录了各级政府在一定时期内的行政行为。对预决算进行公开，实际上就是对政府的行政行为进行公开。因此，加强对预决算公开的监督，不仅是财政部门内部的业务性工作，更是全社会所关注的一个热点，必须借助强大的社会力量形成监督合力。

一、以宽广的视野看待社会监督

党的十八届三中全会首次作出“财政是国家治理的基础和重要支柱”的科学论断，明确要求建立现代财政制度；中共中央政治局通过的第一个全面深化改革的行业性文件也即是《深化财税体制改革总体方案》进一步明确，2020年基本建立现代财政制度。前不久召开的党的十八届五中全会社会再次强调建立健全现代财政制度。纵观近年来党的历次重要会议和全面深化改革的重大决策部署，都把财政放在经济社会发展和国家治理现代化的重要位置。新《预算法》颁布实施，为全面深化财税体制改革，加快建立现代财政制度提供了强有力的法制支撑，而预决算公开正是贯彻《预算法》的破冰之举。那么，如何认识社会监督在预决算公开中的作用呢？笔者认为，不仅要从社会监督的实际效果出发，还要把它放在历史唯物主义的群众观和当今经济社会发展的大势中加以把握。

（一）社会监督是全面落实《预算法》的内在要求

从《预算法》对预决算公开的规定来看，预决算公开的主体是政府部门，对象是全体社会成员，目的是规范约束政府的行为。透过《预算法》的立法原意，引发出三点思考：第一，既然预决算公开的对象是全体社会成员，那么向社会公开的意义何在？不仅是告之结果，更重要的是接受社会监督。第二，对预决算公开的监督，不能仅停留在是否公开、何时公开、公开什么等形式程序层面，必须更加关注财政资金安排使用的合法合规与效率效益，通过对预决算公开的实质性审查，促进政府部门行为自律。第三，对预决算公开的监督，仅仅依靠政府部门体制内的力量是远远不够的，必须引入第三方监督——社会监督，才能有效化解内部监督的缺陷。

（二）社会监督是推进依法行政的重要手段

党的十八届四中全会在依法治国的总体方略中提出，推进依法行政、建设法治政府的目标，要求强化对行政权力的制约和监督，完善纠错问责机制。全面推行政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推行决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。从“公开”、“监督”、“纠错”、“问责”这一系列关键词中，可以发现这样的逻辑关系：公开是法治政府的标配，是现代政府文明进步的表现。监督是达成公开目的的手段，纠错问责是监督结果的运用。监督在建设法治政府中起着承上启下的作用。没有监督，公开就是个摆设；没有监督，纠错问责就无据可依。因此，广泛的公众参与、有效的社会监督，在推进依法行政、建设法治政府中具有不可替代的重要作用。

（三）社会监督是人民群众主体地位的具体体现

《宪法》规定，国家的一切权力属于人民。保障人民群众对国家事务的参与权、监督权，是宪法赋予的神圣权利。党的十八届五中全会明确：加强经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益问题的协商，依法保障人民各项权益，激发各族人民建设祖国的主人翁意识。习近平总书记指出：“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标。”保障人民群众的合法权益，既是《宪法》法律的强制性要求，也党治国理政的根本理念。政府预决算事关人民群众的切身利益，只有切实保障人民群众对预决算公开的有效监督，用人民群众的评价来检验政府行为的成效，才能将政府的行政行为与人民群众的利益诉求紧密关联在一起，才能保障人民群众的主体地位得到充分体现。

二、积极发挥社会监督的强大威力

在讨论如何搞好社会监督之前，必须对社会监督的特点做一些分析：一是监督主体的高度分散性。既有各个阶层的公民个人，又有各种社会组织，甚至还包括政府部门本身。二是监督内容的随机性。由于预决算公开内容涉及的利益主体通常不具体，只有特定的利益主体对特定的公开事项会主动给予关注，与每个人都有关联的事项反而不能引起关注。往往造成的结果是，从形式上看，该公开的都公开了，但却没有引起社会的广泛关注，监督更是无从谈起，这样的公开只是走了一个法定程序，没有任何实质性意义。三是监督责任的非强制性。除非是被赋予特定监督任务的专职机构或者人员，一般社会公众对公开事项是否行使监督权，是自愿的、不确定的。基于社会监督的上述特点，必须通过合理的制度安排，保障社会监督在组织形式上更加有序，在功能作用上更加有效。

（一）人民代表监督

人民代表代表人民行使民主权利，这是法律赋予的权利，也是一种责任。在预决算公开监督方面，应当借助人民代表接近群众、参与决策的优势，通过他们将人民群众分散的、自发的个体监督收集起来，并按照一定的渠道反馈给相关部门。具体实施中应把握好三点:第一，要把对预决算公开的监督，作为各级人民代表的一项常规性分内职责。对一般社会公众来讲，对政府事务的监督是一项权利，但至于是否行使这样的监督权，则没有强制性的要求。而对于人民代表来讲，则必须把这种监督设置为责任，不监督就是失职。只有树立这样的认识，监督才能落到实处。第二，预决算公开的主体必须与人民代表建立密切的联系。每个部门要有若干名人民代表作为特约监督员，一名人民代表也可以同时参与几个部门的监督，具体根据人民代表的数量和参与能力来确定。部门要及时主动向人民代表报告预决算情况，提供相关的政策依据，建立例会制度，接受人民代表的咨询，使人民代表能够参与到项目论证、预算立项、资金分配的过程，与人民代表共同研究制定预决算公开的具体办法。第三，人民代表要与人民群众保持良好的互动关系。人民代表要在所在的选区或代表的行业系统内搞好预决算相关法律法规和专业知识的宣传普及，调动人民群众的参与热情，培育他们的参与能力，并引导他们有序参与，及时将人民群众的真实意图和合理化建议反馈给有关部门，并督促这些部门及时回应人民群众的关切。

（二）媒体舆论监督

在网络新媒体高度发达的今天，监督的时空被无限地拓展了，可以说监督无处不在、无时不在。利用媒体舆论对预决算公开实施监督，可以最大限度地调动社会资源，提高监督的及时性、广泛性、有效性。加强媒体舆论监督必须突出“三性”：一是监督渠道的多样性。不同的社会群体对各种媒体关注的选择性是有很大差异的，要采用政府网站、报刊、广播、电视、专栏、宣传册、电子显示屏、新闻发布会等多种方式，实现对全体社会成员的全覆盖，使各个社会群体的人员都能够通过自己喜爱的方式便捷地获取预决算公开相关信息。二是监督内容的直观性。不能将一大堆预决算报表和专业的文字说明在媒体上简单地一放了事，要将这些枯燥无味的报表通过直观生动的图形和形象化的语言表述出来，与党和国家的大政方针政策联系起来，与人民群众的日常生活关联起来，使一般社会公众都能够看出门道，说出道道，提起兴趣。三是监督主题的确定性。要引导社会公众紧紧围绕预决算公开这个主题开展监督。既要让人民群众畅所欲言，把合理化意见建议原汁原味地反映出来，又要防止将监督的内容无限扩大，甚至将媒体变成宣泄负面情绪的场所。

（三）专业机构监督

所谓专业机构监督，主要包括各类会计(审计、律师)事务所、研究机构、高校等具备专业知识的组织和人员实施的监督。由于专业机构熟悉《预算法》及相关的法律法规，同时对经济社会发展相关信息的获取具有明显优势。因此，借助专业机构开展监督，可以更加全面、准确、及时地发现问题，有利于提高监督的效率效益。专业机构的监督方式主要有两种：第一种是公益性的监督。专业研究人员出于自己的兴趣或者社会责任，就某个专业领域或政府的某项重大决策，对预决算公开进行有针对性地监督，形成专题研究报告给相关部门，引起相关部门的重视；或者将自己的意见建议在相关媒体上公开发表，借此引起社会公众的广泛关注，调动更多的民众参与监督。第二种是有关部门通过购买服务的方式委托专业机构开展监督。这种监督既可以是全面的全流程跟踪监督，也可以是就某个专题或者专项开展的监督，既可以是简单的程序性审查和数据统计，也可以是对预决算公开内容进行实质性审查。委托时，委托部门应当向专业机构提出监督的目的任务和时限要求，并提供相应的监督条件保障。由专业机构站在第三方的公正立场上，对预决算公开情况进行评估，并向委托部门出具评估报告。

三、建立健全保障社会监督有效开展的配套制度

预决算公开是一项系统工程，要真正发挥好社会监督在预决算公开中的作用，必须建立健全相应的配套制度。

（一）公开报备制度

所谓报备，就是各级预决算主体，在实施预决算公开的同时，要向专门的部门办理备案，也就是向这个受理报备的部门声明“我已经公开了”。这样做的好处是，综合监督部门可以随时掌握预决算公开的动态，掌握监督的主动权。一是报备部门。从当前财政部组织的预决算公开检查责任分工来看，这个报备部门可以确定为同级和上一级的财政监督机构。具体来讲，政府预决算公开向上一级财政监督机构备案，部门预决算公开向同级财政监督机构备案。在一个省的范围，省辖市本级和由省直管的县（市）级政府以及省级部门预决算公开报省财政厅监督检查局备案，市辖区政府以及市级部门预决算公开报市财政监督机构备案，县（市、区）部门预决算公开分别报同级财政部门备案。二是报备内容。凡是《预算法》规定应当公开披露的内容都必须报备，在报备的文件中应当包括公开的预决算目录、公开的时间、地址以及相关的文字说明，对没有在法定时间内公开以及公开的内容不全面、不明晰的，要详细作出说明。三是报备受理。为提高报备的规范性与时效性，各级财政监督机构要建立预决算公开台账，设置一套报备的指标体系，开发专门的网上报备系统。对未在法定时间内报备的，能够通过网络系统及时预警；对于审核关系式未通过的，包括报备的内容和公开的方式不符合要求的，及时督促有关部门补充完善。

（二）举报受理制度

社会监督的成效如何，主要看社会公众反映的问题有没有得到最终解决。基于这样的考虑，对于社会监督反映的问题，特别是反映给有关部门但没有得到合理回复的问题，必须有一个专门的机构来进行归口受理并分类处理，这个专门的机构应该与预决算公开报备的机构相同。各级财政监督机构应当设置专门的网页或举报电话，并向社会公布，声明其是预决算公开举报的受理部门，详细载明受理举报的范围及有关要求，对公众反映的有关预决算公开方面的问题，按部门、问题类别逐一进行登记。要采取月报、季报和年报的形式，将社会监督反映的问题，以及各相关部门的处理情况，定期向各部门通报，并在媒体上予以公布，形成监督的闭合回路。

（三）随机抽查制度

各级财政监督机构要按照管辖范围或上级财政监督机构的授权，对预决算公开情况组织随机抽查。一是抽查的方式。根据各部门报备的资料，可以采取网上搜寻的方式，也可以采取到相关部门进行实地调查的方式，还可以将这两种方式结合起来使用。二是抽查的时间。为提高监督的时效性，对预算公开和决算公开的监督应分别进行，一般应当选择在预决算法定公开日的一个月以内实施。三是抽查的重点。重点抽查主要经费量大的部门、反映问题较多的部门，人民群众关注的重点领域和重大项目，以及新出台的政策法规贯彻落实情况。

（四）责任追究制度

没有严格的责任追究，便没有真正的落实。对预决算公开方面存在的问题，必须依据《预算法》及有关法律法规，区分不同情况追究相关部门和人员的责任，切实维护法律的严肃性。对于程序性问题，比如未在规定的时间内向社会公开，凡属于部门拖延和个人不作为造成的，要依法给予行政处分；对公开的内容不完整、说明不清楚的，要责令补充完善，同时也要分清客观原因和主观原因，对于主观上故意隐瞒的，要依法加重处罚。对于实质性问题，比如社会监督中反映的财政资金分配使用不合理、不合规，甚至违法违纪的问题，要启动财政检查程序，查明问题真相，依法作出行政处罚；对于涉嫌违纪违法犯罪的，移交纪检监察司法机关处理。■

（作者单位：江苏省财政厅监督检查局）

（本栏目责任编辑：尹情）