深化政府会计改革 推进国家治理现代化——访中南财经政法大学政府会计研究所副所长王芳副教授

●本刊编辑部

深化政府会计改革 推进国家治理现代化
——访中南财经政法大学政府会计研究所副所长王芳副教授

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编者按：党的十八大以来，面对经济发展的新形势新情况，建立权责发生制的政府综合财务报告制度、加快推进政府会计改革提上日程。近日，财政部发布《政府会计准则——基本准则》，正式拉开政府会计改革的序幕。本期专题围绕政府会计改革，梳理相关政策脉络，邀请专家学者进行解读，为进一步推进政府会计改革建言献策。

《财政监督》：请您以学术的角度介绍一下政府会计改革的发展历程，以及我国政府会计改革现在处于什么阶段？

王芳：从学术角度分析，政府会计改革的历程不可能一蹴而就，而应该经历一个循序渐进的过程。2012年和2013年可以看作是政府会计改革的起步阶段，在这两年里财政部相继颁布了事业单位会计准则、事业单位会计制度和行政单位会计制度。但这些会计准则和制度仅仅是对以预算会计为主的现有政府会计体系的修正。从2015年开始，政府会计改革的步伐逐步加快。2015年11月财政部颁布了 《政府会计准则——基本准则》，提出政府会计由预算会计和财务会计构成，这是对现有政府会计体系的重大变革。本人认为，当前我国政府会计改革正处于攻坚阶段，财政部将出台一系列政府会计具体准则，对政府会计要素的确认、计量、记录和报告做出具体规定。这些政府会计具体准则对深化我国政府会计改革和实施权责发生制政府综合财务报告制度至关重要。

《财政监督》：2014年12月，国务院批转财政部 《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》指出，以收付实现制为基础的预算会计标准体系难以满足建立现代财政制度、促进财政长期可持续发展和推进国家治理现代化的要求，主要表现在哪些方面？

王芳：以收付实现制政府会计核算为基础的预算会计标准体系，主要规范政府预算收支的会计核算，对准确反映预算收支情况、加强预算管理和监督发挥了重要作用。但随着经济社会的发展，预算会计标准体系难以适应新形势新情况的需要，主要体现在：第一，无法全面反映政府资产和负债，不利于强化政府资产和负债管理，也无法为外部信息使用者评价政府的偿债能力和财政风险提供有用信息；第二，无法准确核算政府的行政成本，不利于政府控制和降低行政成本，也无法为监管机构评价政府绩效提供有用信息；第三，现有的预算会计标准体系在财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计等方面的内容不一致，无法为编制权责发生制的政府综合财务报告提供统一的标准，也难以适应新形势新情况的需要。

《财政监督》：十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”这一重要战略部署，意义何在？

王芳：权责发生制的政府综合财务报告制度的建立，有利于提高预算透明度和政府财务信息透明度，有利于控制政府行政成本和提高政府运行效率，从而推动现代财政制度的建立、促进财政长期可持续发展、推进国家治理体系和治理能力现代化。

《财政监督》：2015年10月，财政部部长楼继伟签署财政部令第78号公布《政府会计准则——基本准则》（简称《基本准则》），自2017年1月1日起施行。您认为，《基本准则》的实施可能会遇到哪些问题？该如何解决？

王芳：我认为《基本准则》在实施过程中可能会遇到以下问题：

第一，政府担保负债的确认和计量。《基本准则》指出政府负债包括政府依法担保形成的债务，并且政府负债的确认取决于两个条件：履行该义务很可能导致含有服务潜力或者经济利益的经济资源流出政府会计主体；该义务的金额能够可靠地计量。那么，什么样的政府担保属于依法担保，在政府资产负债表中进行列报？政府担保债务在多大程度上会导致经济资源流出政府会计主体？如何对履行义务的金额进行测算？

第二，现值计量属性的运用。《基本准则》提出资产和负债可以采用现值计量属性。在现值计量下，资产按照预计从其持续使用和最终处置中所产生的未来净现金流入量的折现金额计量。负债按照预计期限内需要偿还的未来净现金流出量的折现金额计量。由于现值是一种面向未来的估值技术，既需要对政府资产、负债的未来现金流入和流出进行分析，也需要对未来现金流量所采用的折现率进行估计。

上述问题的解决要求政府会计人员具有丰富的会计从业经验、很强的职业判断能力和扎实的财务会计知识。然而，当前政府会计大多从事预算会计工作，会计知识结构单一、财务会计的经验不足、收付实现制的观念根深蒂固，人员素质参差不齐。因此，应该加强对政府会计从业人员的培训和继续教育工作，为《基本准则》的顺利实施提供人才保障。

《财政监督》：在政府会计改革方面，有哪些国际经验可供我们借鉴？

王芳：美国政府会计的改革历程能够为我国政府会计改革提供有益的借鉴和启示。美国早期的政府会计采用基金会计模式，该模式所提供的基金财务报表可以反映政府各个基金主体的财务状况，但无法提供政府的整体财务信息，无法为评级机构和债权人等信息使用者评价地方政府的财务状况和偿债能力提供有用信息。随着美国市政债券市场的发展，这种财务信息披露方式阻碍了地方政府在市政债券市场的融资活动。迫于债券市场的融资压力，美国地方政府不得不在编制和披露基金财务报表之外，还编制和披露基于权责发生制的政府合并财务报表，继而实现了由基金会计模式向政府财务报告模式的转变。

当前我国政府会计也面临着与当年美国政府会计相似的改革环境。2014年起，上海、广东、宁夏等十个省市开展地方政府债券自发自还试点，拉开了地方政府自主发行债券的序幕。2015年，我国发行地方政府债券的政府主体增至全国36个省、自治区和直辖市，这表明自主发债即将成为我国地方政府融资的重要渠道。地方政府债券的自发自还，对地方政府债券的信用评级提出了要求，然而我国现有的政府会计系统无法充分满足评级机构对政府资产、负债、净资产等财务会计信息的需求，制约了地方政府债券信用评级工作的开展。如何改进现有的政府会计系统，为地方政府债券信用评级提供有用的会计信息，对于我国地方政府债券市场的发展具有重要意义。借鉴美国的经验，我国政府会计应该将单一的预算会计体系改造为预算会计与财务会计并重的政府会计系统，从而既提供反映预算执行的预算会计信息，也提供反映政府财务状况和运营情况的财务会计信息。

《财政监督》：请您谈谈政府会计改革的理想状态。

王芳：理想状态应该是实现政府预算会计与政府财务会计的适度分离，建立包括政府预算会计和政府财务会计在内的政府会计系统。预算会计系统提供反映政府预算执行情况的决算报告，而财务会计体系提供反映政府的财务状况、运行情况和现金流量的财务报告。同时，政府预算会计数据与财务会计数据之间形成勾稽关系，实现良好的对接。

《财政监督》：现阶段，我国政府会计改革在理论上有哪些研究热点？有哪些值得研究的课题？

王芳：现阶段，我国政府会计改革理论上的研究热点包括政府会计准则研究、政府综合财务报告制度研究、政府内部控制研究、政府债务会计研究、政府财务分析指标构建研究、自然资源资产负债表研究等。

建立权责发生制政府综合财务报告制度是一项系统工程，当政府综合财务报告制度建立以后，还应该进一步研究政府财务报告的审计（例如由谁审计、如何审计）、政府偿债能力和债务风险分析、政府行政成本的核算、政府绩效评价、政府财务分析指标构建等。■

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中南财经政法大学政府会计研究所是我国首家致力于政府会计研究的专业学术机构。研究所采取“学研一体”的模式，既从事政府会计相关领域的理论研究，也积极参与政府会计的相关政策研究，并为政府部门的制度设计提供咨询服务。