国际原子能机构核保障制度及其立法对我国的启示

周凤翱，丛 丹

(华北电力大学 人文与社会科学学院，北京 102206)



● 能源与环境问题研究

国际原子能机构核保障制度及其立法对我国的启示

周凤翱，丛 丹

(华北电力大学 人文与社会科学学院，北京 102206)

国际原子能机构(IAEA)核保障制度在保障核能和平利用、限制核能军用、防止核武器扩散方面发挥着重要作用。但其相关法律文件并未明确区分核能的军事用途与民事用途，且IAEA在核保障制度执行方面缺乏独立性和中立性。我国要立足国情，借鉴IAEA核保障制度，总结其立法启示，加快制定原子能基本法，完善核法律法规体系，促进核能和平安全利用。

国际原子能机构；核保障制度；立法

国际原子能机构(以下简称“IAEA”)是根据1956年《国际原子能机构规约》成立的国际组织，是国际原子能事务的管理者，在核能安全和平利用和限制核武器扩散领域具有重要地位。[1]

一、IAEA及其核保障制度

IAEA核保障制度在管制核能利用尤其是在限制核能军用方面具有重要作用，为IAEA对成员国进行核查提供了直接的法律依据。

(一)IAEA的核保障功能

根据《国际原子能机构规约》(以下简称《规约》)、《处理联合国与国际原子能机构关系协定》和《联合国宪章》的规定，IAEA是对核能利用进行法律管制的政府间国际组织，虽然其不是联合国宪章所指的专门机构而具有一定的独立性，但同时与联合国存在特定的紧密联系，主要表现在以下几个方面：一是IAEA有权独立向联合国大会、安全理事会、经社理事会及其他机构提交报告，可以独立通过决议并制定行动计划，而不需经过联合国批准；二是根据《规约》规定，IAEA对核能的管制集中体现在限制核能军用和促进核能民用两个层面,是实现核能和平利用国际法律制度的执行者和监督者，如IAEA已经与近160多个国家达成有效协议、向近1300个项目提供资助，以实施其核能安全保障机制；三是IAEA不仅在核能领域发挥保障作用，同时在农业、医学以及工业科学和环境发展等方面向有关国家提供核技术支持，以造福人类对核能的和平安全利用。

(二)IAEA的核保障制度

IAEA核保障制度旨在为强化国际核保障观念、开发核保障技术、与当事国签订核保障协定以及派遣观察员进行视察等提供法律框架。《不扩散核武器条约》(以下简称NPT)和《规约》则为IAEA执行核保障制度提供了最直接的法律依据。在具体实施核保障活动方面，各主权国家应当与IAEA签订核保障协议，以明确IAEA的具体义务、需要核保障的情况以及核保障的程序等具体内容。IAEA为核保障协议提供了四种范本：

1. 最初保障体系(简称INFCIRC/26)范本。该范本规定，成员国不能对特定材料和设备以及由其产生的裂变材料进行军事利用。国家需要对此进行承诺，以防止成员国秘密进行军事活动。该条款限制了核能军用的范围，并对IAEA如何检查相关国家是否遵守承诺作出了规定。但该范本存在严重不足，如IAEA视察员到相关国家进行视察时存在诸多限制，在进入相关国家之前需要征得相关国家的同意等。

2. 项目型保障体系(以下简称INFCIRC/66)范本。该范本规定，成员国并不需要将所有的核活动均置于IAEA的保障之下，只需保证和平利用指定项目并未用于军事目的。

3. 全面型保障体系(以下简称INFCIRC/153)范本。这是目前使用最多的协议范本。在该协议下，IAEA的保障措施涵盖了一国境内所有用于和平核活动的核材料，而不是对该国境内的所有核活动和核设施均实行保障措施。INFCIRC/153在保障监督机制上具有重大发展，但仍存在一些不足，如局限于对申报的核材料进行审查，遗漏了对核设备以及核设施的核查，在实践中无法确保核能的发展是否完全用于和平目的。

4. 加强型保障体系(以下简称INFCIRC/540)范本。该范本采用的是附加议定书的形式，使得IAEA与成员国的保障协定更为明确具体，即成员国与IAEA不仅要签订保障协定，而且还要缔结附加议定书，通过附加议定书赋予IAEA新的核查权，保障IAEA视察员能够对该国未申报的核材料及核设施进行核查，能够查明公开的核活动中的核材料没有被转用且没有未公开的其他核活动。INFCIRC/540范本的核心内容是要求无核武器国家扩大有关核资料的申报范围，扩大IAEA视察员对当事国关键核设施实际场所的进入权，并允许视察员进行环境取样。INFCIRC/540范本弥补了INFCIRC/153范本模式的不足，扩大了对核材料和核设施的审查范围，将之前没有申报的部分纳入其中，保证了核查的完整性和全面性，但是，该范本并没有得到广泛适用，不具有普遍性。[2]

二、IAEA核保障制度实施的方法和程序

(一)实施方法

核保障制度的实施方法主要体现在三个方面：一是进行核材料数量衡算。核材料的数量衡算分为设施级、国家级和IAEA级。对核材料进行数量衡算的主要目的在于确定当事国核设施的运营者所提交的报告与IAEA视察员独立测量的结果是否一致，如果差距较大，则要进行讨论，评价产生不明材料量的原因；二是实行封隔措施，即用实物设置障碍物，实行物理封隔。该方法主要用于阻碍核材料的转移，防止核材料或是IAEA设置的监视装置以及相关材料被非法接触；三是实行监视措施。通过设置监视装置，可以进一步收集成员国境内未申报的核材料数据，有利于IAEA对相关国家进行监督和核查，对虚假申报或是不报进行有效监督。这三大方法是国际核保障制度实施的重要方法，对核材料的数据核算也具有重要辅助作用。

在核保障制度的组织实施上，主要实行报告制度和视察制度。报告制度指由当事国主动向IAEA申报国内接受保障的核材料，以便IAEA随时掌握该国境内核材料的具体情况及变化动态；视察制度主要是指IAEA视察员在当事国境内进行核查活动，以确定该国是否按照协议进行核活动。视察方法有五种即初始视察、特别视察、例行视察、专门视察和不通知视察。[3]

(二)实施程序

在核保障实施程序上，IAEA虽然拥有视察权，但这种视察权存在一定的局限性，如IAEA只能核查一国是否遵守保障协议的规定，而对于不遵守保障协议的情形却没有具体的执行权，即IAEA只能通过报告的形式向安理会提交，不能独立采取行动。如果IAEA经核查，认为成员国确实存在不遵守保障协议情形的，可以采取中止技术援助、召回IAEA提供的材料和装备、限制或中止规约赋予成员国权利等临时措施，[4]这些措施旨在防止核能不法利用扩大化，从而有效维护国际安全。

三、IAEA核保障制度实施的局限性及完善

IAEA自成立以来，在核保障制度上建立了一套完整的体系，在处理核事故、预防核泄漏和核扩散等方面发挥了不可替代的作用，但在具体适用于成员国核问题的过程中，IAEA的核保障制度仍然存在诸多局限性。

(一)《规约》和NPT均未对核活动的“军事用途”与“民事用途”做出严格区分

根据《规约》规定，IAEA既要谋求核能的安全和平利用，又要严格限制核能在军事方面的利用，这在实践中难以得到平衡。根据NPT的规定，成员国主要被划分为有核武器国家(以下简称有核国)和无核武器国家(以下简称无核国)。对有核国来说，其目的在于限制核武器扩散；[5]对无核国来说，其目的在于获得核能发展的技术和援助。但是在实践中，IAEA难以维持两者之间的平衡，因为无论在《规约》还是在NPT中，均没有对核活动的“军事用途”与“民事用途”做出严格的区分，[6]IAEA很难证明其成员国是否超出和平利用核能的界限来发展核武器，也就不能中止对该成员国提供核能技术发展援助。

(二)IAEA不能直接自主决定是否对违约国采取制裁措施

根据《规约》规定，IAEA只能在确定成员国违反保障协议的前提下，才能采取中止援助、索回提供的材料和设备、停止成员国特权的惩罚手段。但是，这种惩罚力度较小，不能有效地制止成员国的违约行为。IAEA在实际核查中，并不能实质性地采取行动，需要通过IAEA理事会向安理会报告，由安理会最终决定是否对违约国进行制裁。由于安理会在专业性上并没有IAEA权威，因此，在一定程度上，安理会的决定影响了核问题的解决，可能出现不合理、不公平的现象。[7]

(三)IAEA在财政、技术及情报信息获取上难以保持独立性

IAEA在财政以及技术上离不开核大国的支持，尤其是个别核大国对IAEA的影响根深蒂固。在核不扩散问题上，该核大国往往采用双重标准，对其友好国家的核计划宽松对待，对其敌对国家的核活动则严厉打击。[8]IEAE虽然形成了一套独立完整的保障体系，但是缺乏自身的情报系统，其在获取信息等方面仍然依赖个别核大国提供，因此，IAEA难免会受个别核大国的影响，不能被国际社会所有国家所信服，然而不能否认，IAEA仍然是国际社会普遍认可的解决核问题的最佳场所。[9]

针对IAEA在核保障制度上存在的上述局限性，我们建议从以下方面加快完善核保障制度：

1.明确“核能和平利用”定义，区分核能在民用和军用领域的界限

现有的法律框架并未对“和平利用核能”进行明确定义，IAEA在核查过程中难以确定当事国是否以军事目的来使用核能，这对IAEA核查当事国核能使用情况将产生不利影响，使IAEA难以做出准确判断，因此，IAEA应强化其在限制核能军用方面的职能，组织相关国家研究并明确《规约》和NPT关于“核能和平利用”的定义，早日区分核能在民用和军用领域的界限，为IAEA核查提供可操作的法律依据。

2.调整安理会与IAEA相互关系，提高IAEA的执法权威和执法力度

在实践中，由于IAEA执行核查时并不具有权威性和强制力，常常出现被核查国不予配合的情况，因此，需要安理会让渡部分权力，即赋予IAEA更大的执法空间，授予IAEA独立的制裁权，除非是特别重大核事故或是在IAEA的职能范围内无法独立判断是否违反了核保障协议，其他国际核事故无需向安理会报告而只需备案即可，直接由IAEA独立做出决议并有效处理。此外，对IAEA核查人员的权力也要做出明确规定，赋予视察员深入当事国核查的权力，视察员有权要求当事国对违反协议的核材料和设备做出解释。

3.保障IAEA摆脱个别核大国影响，实现IAEA的独立性和中立性

IAEA中立性的缺失主要原因在于其自身的发展依赖于核大国的技术和资金等相关支持，因此，为了摆脱个别核大国的影响，各成员国应在核能利用上相互合作，共同发展，促进核能领域技术的提高。同时，发达国家应当与发展中国家建立长期核能合作关系，帮助发展中国家改善民用核能利用现状，创造和平利用环境，打破核大国的垄断地位，使IAEA不必依赖于个别核大国的支持，使“原子能和平利用”成为国际社会的普世价值，从而在国际社会形成确保核能和平利用的局面。通过IAEA的监管与协调，促进国际核不扩散制度的完善，实现IAEA在国际社会中的中立性，维持其在解决国际核问题中的公正性与权威性。

四、对我国构建核保障制度的立法启示

为了保障核能得到安全和平利用，IAEA组织缔结了一系列核安全条约，我国批准并加入了其中8个公约，忠实履行了公约中规定的国际义务。在国际核不扩散中，我国始终奉行“核不扩散”政策，积极支持并参与防止核武器扩散的国际活动。[10]在国内核立法方面，我国相继颁布实施了一系列涉核法律和法规，初步形成了《中华人民共和国放射性污染防治法》以及相关行政法规、部门规章组成的核能法规体系。[11]但是，我国迄今尚未颁布统领原子能领域的《原子能法》这一基础性法律，对一些综合性、全局性的问题，缺乏明确的法律制度和法律规范。[12]我国现行核能法规体系不仅缺乏核能基础性法律，而且相关行政法规效力层级较低，需要配套的实施细则尚待制定，部分法律条文操作性差等，因此，加快推进核能法制建设成为我国核立法工作的重要内容。在核能领域立法中，我国要充分借鉴IAEA核保障制度的相关规定，将我国承诺的国际义务转化为国内法，制定符合我国实际的核能利用保障制度，为我国核能事业发展提供良好的法制环境。

(一)加快制定出台核能和平利用的法律法规

我国的核能事业发展较晚，最初的核能利用主要在于军事用途，但是我国作为有核国家，对核能的研究、开发和利用始终坚持“军民结合、寓军于民”的方针。因此，我国核能法律法规的调整范围应当包括军用和民用两个方面。[13]当前，在制定原子能基本法时，要对核能军用和民用进行区别对待。如前所述，IAEA核保障制度在实践中难以实现限制核能军用和促进核能和平的目标，主要原因在于其并没有对核活动的“军事用途”和“和平利用”做出明确界定，从而使得部分成员国以军事用途为目的而进行核活动，通过提高核技术开发水平为军事用途打下基础。目前，我国处于核能事业快速发展的阶段，核能技术被广泛应用于各个领域，尤其在工农医疗行业。因此，核能是否能够被和平安全利用至关重要，我国应建立健全核能法律体系，以原子能基本法为基础，不断完善各单行法律法规，为核能利用的各个方面、各个环节提供法律依据。

首先，我国原子能基本法要对核能军用与和平利用做出明确区分，确立核能和平利用、可持续发展原则，防止民用核设施和核材料被转用，建立健全监管机制，强化立法对核和平利用活动监管的力度，明确各核能主管部门的监管职责，细化管理要求，强化对过程的监管。

其次，我国在核能和平利用的法律法规制定过程中，可以借鉴IAEA《核法律手册》的相关规定，参照IAEA制定的核能管理基本框架，结合我国具体国情，建立健全核能利用基本法律制度，构建相互协调的核能法律法规体系，处理好原子能基本法与其他法律法规之间的关系，避免出现法律冲突，确保原子能基本法与相关单行法、专门法的衔接，为我国核能开发利用各个环节提供全面系统的法律保障。

再次，原子能法作为核领域的基础性法律，在核法律体系中居于核心地位，应全面调整我国原子能研究、开发、利用及管理和监管活动，条款内容应当涵盖核原料及核材料管理、核设施管理与核安全、核技术研究与开发、核废料处置、核与辐射事故应急、核损害赔偿以及核进出口管制等。由于我国是有核国家，因此要做好原子能军民利用相结合的法律制度设计，对共性问题可以在原子能法中作出统一规定，对个性问题可以通过单行法或特别法进行规范，对于核能军用的具体法律制度，原子能法不能进行有效调整的，要在原子能法中设置立法授权条款，授权有关机关制定单行条例。

(二)对IAEA核保障制度作好国内法的对接与转化

IAEA核保障制度实现了对国际核能军用的法律规制，在一定程度上实现了核能和平利用的目标。[14]我国与IAEA在核保障领域始终保持着密切的合作关系，尤其在核能军用控制领域，历来重视IAEA保障监督活动对我国的影响。从国际法层面来说，我国是IAEA核保障制度的积极支持者，与IAEA正式签订了核保障监督协定*1988年中国与IAEA正式签订《中华人民共和国与国际原子能机构关于在中国实施保障监督的协定》。，在防核扩散领域，我国建立了对无核武器国家核进出口的通报机制，签署了“93+2计划”制定的附加议定书，即打算从1993年开始，用约2年时间，开发和试验一些新的保障措施，以加强IAEA探知已接受全面保障国家从事秘密核活动的能力，促进了国际防核扩散事业的发展。此外，在核不扩散领域，作为一个有核国家，我国始终奉行不主张、不鼓励、不从事核武器扩散的政策，[15]对国内的核材料和核设施实行严格管制，尤其在核出口的方面，接受IAEA对其实行全面保障措施。但是从国内法层面来说，我国目前仍然处于核能立法空白状态，在核能利用领域缺少核能基本法对限制核能军用的法律规制。因此，我国可借鉴IAEA核保障制度对限制核能军用的方法和措施，建立我国特有的核保障法律体制，实现我国核能用于和平目的。

首先，在核材料的管制方面，我国虽然对核材料实行严格管制，建立了符合保障监督要求的“核材料衡算和控制系统”[16]以及符合《核材料实物保护公约》要求的“核材料保安系统”，但是我国并没有形成系统的法律体系对核材料的衡算和控制进行规范，而是分散在相关条例和实施细则之中，不利于实现对核材料的集中管制。因此，我国应当通过制定原子能基本法，将核保障机制纳入原子能基本法的调整范围之内，具体确定核材料的核算和控制法律机制，提高其效力层级，明确相关主管部门，落实具体责任，建立对核材料衡算和控制的监督检查机制，保证对全国的核材料实施持续有效的控制，防止核材料被非法用于军事目的而造成损害。[17]

其次，在核设施的管制方面，IAEA的保障制度具有一定的局限性，其并不能对成员国境内的所有核材料和核设施实施保障措施，从而出现了部分成员国秘密建立核设施，制造核武器等现象，给其他国家造成了潜在威胁，促使部分国家开始研制核武器，不利于世界和平的发展，因此，为了真正实现无核化，防止核扩散，我国应该对境内的核设施实行严格管制，建立行政审批许可制度，由法律直接规定核设施建设项目的审批部门，明确相关主管部门的审批职责，并对核设施的选址、建造、运行等环节实施许可制度，确定核设施营运单位应该承担的核安全责任，保障我国核设施处于法律监管之下，为和平目的而使用。[18]

最后，IAEA核保障制度的执行依赖成员国与IAEA签订核保障与附加议定书，其为IAEA实行保障措施的效力来源，成员国必须按照保障协议的内容行使权力和履行义务。由此可见，保障措施的具体实施必须依赖成员国与IAEA签订保障协议，因此，我国可借鉴IAEA提供的范本协议模式，通过核利用主体与国家相关主管部门签订核保障协定书方式来对核活动进行保障。此外，还要建立核查机制，并设立专门核查机构，定期对国内的核利用情况进行视察，查明各个核能利用主体是否遵守了核不扩散义务，保障我国核能安全。

总之，IAEA以其独有的核保障制度限制核能的军事用途，是核领域国际法的执行者与监督者。然而，IAEA核保障制度尚存在诸多局限性，需要在实践中不断改进和完善。目前，我国原子能事业正在快速发展，但是相关立法严重滞后，既缺乏全面综合调整原子能法律关系的基础性法律，现行核法律法规体系又存在诸多立法空白，因此，我们应该通过分析IAEA核保障制度，立足国情，合理借鉴，加快原子能法的立法进程，做好国内法与IAEA核保障制度的对接与创新，为我国原子能事业发展提供良好的法治环境。

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(责任编辑：李潇雨)

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IAEA Nuclear Safeguards System and its Legislative Enlightenment to China

ZHOU Feng-ao， CONG Dan

(School of Humanities and Social Sciences，North China Electric Power University，Beijing 102206，China)

The International Atomic Agency, the IAEA nuclear safeguards system plays an important role in the protection for peaceful use and limitation for military uses of nuclear energy and to prevent the spread of nuclear weapons. However, the relevant legal documents do not clearly distinguish between the military uses and the civilian use of nuclear energy, and the IAEA lack of independence and neutrality in the implementation of the nuclear safeguards system. Based on the national conditions, China should refer to IAEA nuclear safeguards system and summarize the legislative enlightenment, accelerating the formulation of atomic energy act making the legal system of nuclear perfect and promote the peaceful use of nuclear energy.

IAEA; nuclear safeguards system; legislation

2015-09-06

D922

A

1008-2603(2015)05-0001-06

周凤翱，男，华北电力大学人文与社会科学学院教授，博士生导师；丛丹，女，华北电力大学人文与社会科学学院硕士研究生。