政治学视野下的城市网格化管理模式研究

吴 穹，胡金光

(1.中国社会科学院 研究生院，北京 102488；2.华北电力大学 国际教育学院，北京 102206)

政治学视野下的城市网格化管理模式研究

吴 穹1，胡金光2

(1.中国社会科学院 研究生院，北京 102488；2.华北电力大学 国际教育学院，北京 102206)

城市网格化管理模式是我国创新社会治理方式下的新型管理模式。它打破过去传统的空间物理障碍，以网络技术为载体，将管理者、管理对象、管理渠道和方法虚拟化为一个整体，实现管理信息即时更新、管理诉求即时被采纳、管理措施即时到位，不仅提高了基层政府的管理效率，还有效缓解了传统治理模式下的干群关系紧张的局面，有利于消除转型期中国社会的诸多矛盾，推进国家治理体系和治理能力现代化。

城市管理；网格化；基层；治理能力

近年来，我国深入推进城市管理体制改革，基层社会治理体系也在逐步构建中，城市网格化管理模式作为一种城市治理的创新方法，受到了诸多城市主政者和管理者的青睐。城市网格化管理模式是近年来我国不少地方在城市管理和基层社会治理中采用的新型管理模式和公共政策工具，在加强和创新社会治理的大背景下应运而生，在努力实现国家治理体系和治理能力现代化的新阶段中走向成熟，一直是政界和学界十分关注的热点问题。不少地方的政府管理部门在实现提高政府治理效能、推进基层民主政治建设、加强和创新社会治理、构建“数字城市”等政策目标时，都在一定程度上采用网格化的管理方法，成为地方政府创新的重要领域之一。分析和探讨城市网格化管理模式的产生背景、基本建构、治理效用，对于理解和把握当代中国城市基层社会视域下的国家与社会有着重要的意义。

一、城市网格化管理模式的产生背景

(一)网络技术的广泛应用

“网格”(grid)一词最初源自于电力系统技术中的电力网(power grid)。电力系统的特征在于消费者可以在通电的消费终端随时使用电力资源，享受电力服务，而无需过问和关心电力服务的提供方，即打开开关就可以使用。而互联网则是把地理上广泛分布的各种资源连成一个逻辑整体，为用户提供一体化信息和应用服务。在现实生活中，现代信息和网络技术在以消费者为核心的商业领域得到较快速和主动的应用，充分竞争的市场体系为技术的更新提供了必要的压力环境。而相比之下，在公共管理领域，政府对现代信息技术的采用则被动和缓慢，城市管理的空间阻隔和地理障碍仍然对公共管理的效率提高和公共服务的精细化构成制约。造成此种差异的根本原因即是权力机制与市场机制的不同运作逻辑，政府依然是绝大多数公共产品的垄断供应者，在满足市民需求提升市政管理的技术含量方面缺乏动力、存在惰性，与作为消费者的市民和作为被管理者的市民享受到的技术服务自然不可同日而语。网络技术逐步渗透到政府公共管理虽然是一个渐进和漫长的过程，但此种趋势已随着全球化的突飞猛进而不可阻挡。

现代城市规模在不断扩大，公共事务的专业化、技术化和复杂性程度日渐提升，单一部门的资源和知识无法解决层出不穷的城市难题，也难以满足市民对公共服务日益多样化的需求。在城市管理中推广和应用网络技术，有利于不同行政管理部门间的分工与协作，网络技术信息互动、资源共享、快速协同等特性恰恰可以弥补原有管理模式中的弊端，为解决以上问题创造条件。

(二)社会原子化后的公民个人与国家直面

我国城市的“单位制”解体后，相应的社会组织培育和社会事业发展并未得到重视，个人的社会联结机制虚置，个人与公共空间的联系弱化。在实现自身的利益诉求时，无法借助有组织的表达形式，个人脱离单位的严密控制后失去了组织依托，成为了人际关系严重疏离的个体存在。由此可见，原子化的个人已经成为“单位制”后大多数城市居民的生存状态。由于现代社会规模庞大，社会事务的复杂多变，政府无法在制定和执行公共政策时及时纳入公民个体的利益诉求和正当要求，只有借助于组织化的利益团体和中介性组织。而在社会发育缓慢，社会理性成长不足的情况下是不可能实现的。在此种状态下，大多数的个人要么在不涉及个人核心利益时远离公共事务和公共空间，要么在需要维护自身利益时与政府发生短暂性的接触，而这种接触多数是发生在利益受损时，接触的方式也以激烈的个体极端性事件和无秩序的群体性事件为主。“一个警醒的和有组织的市民社会对于民主实验的进步是必不可少的，一个紊乱的社会不能产生可供选择的未来或按照它们来行动。”[1]社会的组织化是社会健康有序发展的组织前提，也是政府与公民有效对话的基础。而面对松散的社会和原子化的个人，国家在与个人的商谈、对话、协商、讨价还价时不仅耗费了大量的成本，也使得政府的公共政策在到达个人时无法实现原本的政策目标。而与此同时，原子化的个人在失去了连结和纽带时，也意味着社会制约因素的消解，道德失范和行为失序便成为常态。公共精神和公共意识的缺失不仅让城市社区中的社会资本无法得到积累，居民自治的制度设计空转，破坏社会自主性的成长，更让政府提供的公共服务和实施的惠民政策成为“空中楼阁”，严重影响政府的公信力和执政能力。

城市的网格化管理模式则是在发扬和复兴中国传统的集体主义精神和吸收借鉴西方社群主义等思想资源的基础上，适应社会领域发展变化的新形势，通过网格管理技术的运用，优化社区治理单元的规模，构建和强化社区成员的认同感和归属感，并“利用群众对基层社会组织的归属感和认同感有效预防城镇化发展中的新矛盾”[2]。最大限度地抑制社会转型期、矛盾多发期和改革攻坚期的原子化现象的负面效应。

(三)“维稳”与“维权”的价值目标张力凸显

长期以来，我国各级地方政府执行的是“发展是硬道理，维稳是硬任务”政策方针，片面追求经济中心主义的发展方式，使我国陷入了经济、政治和社会领域发展不平衡的现实困局之中，社会建设和政治建设远远落后于经济建设的步伐。当前我国的改革开放和现代化建设已进入深水区和攻坚期，社会转型过程中存在着许多问题和矛盾，其中之一就是人民群众日益增长的维护公民权利的需要同各级政府维护社会大局总体稳定的执政目标，即这“维权”与“维稳”两种价值目标一时期存在较为突出的张力。

在中国快速的工业化、城市化和现代化过程中，建立在利益结构基础上的社会结构急剧变化，市场经济催生的领域分离也使国家和社会的张力在利益表达渠道不畅的情况下凸显。在诸多领域中的问题矛盾所引发的维权性群体性事件已成为政府日常管理中必须面对的对象。面对公民权利意识的觉醒和利益表达的频繁化，原有的利益表达管道已无法容纳数量如此庞大、情况如此复杂、类别如此多样的利益诉求。如果政府在此时依旧固守原来的矛盾处理方式，社会的自主成长将会冲击现有政治秩序的边界，政治失范行为会使政治合法性的藩篱无法承受非制度化力量和行动所带来的严重挑战。美国已故著名政治学家亨廷顿就曾指出，“政治参与的扩大是必然，而政治制度化的程度则存在着变化空间，而发展中国家政治不稳定的原因恰恰在于政治参与的不断扩大，超过了政治制度所能承受的限度”[3]，在扩大公民有序政治参与既是党的主张又是民众迫切需求的今天，扩大基层民众的利益表达管道，解决公众参与的制度不足问题势必是破解维稳与维权价值冲突难题的途径。

城市网格化管理模式即试图把维护基层群众合法权利和维护基层社会的和谐稳定相结合的制度创新和实践探索。一方面，作为网格化管理模式的直接实践者的网格员通过包干负责和长期联络的方式，面对面地听取群众的利益诉求和民生需要，了解基层政府在社会管理和公共服务中存在的问题，作为群众利益的“代言人”，及时保障群众的合法权利；另一方面，网格员又通过走访等多种形式及时收集社情民意，排查社会隐患，及时化解纠纷和矛盾，解决可能影响社会和谐的潜在问题，为基层社会的和谐稳定打下坚实的民意基础。

(四)压力型体制的僵化与长期化带来负面效应

“压力型体制是指一级政治组织为了实现赶超，完成上级下达的各项指标，采取数量化任务分解的管理方式和物质化评价体制。”[4]在压力型体制的作用下，下级政府为了完成向上级政府布置的任务目标，通过层层分解的形式下达给下级组织和个人，下级组织和个人必须在规定的时间完成任务。如果没有按时保量的完成任务，上级将进行政治和经济两方面的惩罚。特别是在部分上级政府极其重视的领域，如果没有完成量化指标，将对有关下级责任人给予“一票否决”的训诫，视为全年的工作完成情况为“零”。或许对于正处于追求发展的中国来说，此行政管理体制为经济发展目标的实现和国家总体战略的达成都发挥了巨大的作用，有力地激励了地方政府官员促进经济发展、完成发展任务的动力。但是，这一体制的僵化和长期化也带来了诸多行政管理体制上的问题，也在某种程度上激化了官民矛盾。首先，压力型体制造成了基层政权承担了过多的、与其人力物力财力不相匹配的职责，各级政府习惯将本应由本级政府承担的责任和事权交由下级政府，从而使下级政府承担了更多的支出责任。而另一方面，受到强大政治压力的政府会在下达给下级的任务和指标中提高要求，以防出现完不成任务的情况并抑制下级政府的懈怠情绪。这样，在各级政府的层层加码之下，基层政府的任务指标就变得失去了决策时的科学性，远远超出了其执行能力和承受范围，这必将导致不堪重负的基层政府无法拥有充足的资源和足够的时间去满足基层群众的具体利益诉求，也无法有效履行以人为本的公共服务职能。第二，压力型体制导致基层政府的短期行为，甚至是制度性说谎行为。基层官员或者为了该基层政府的部门利益，或为了官员个人的政治前途和经济收益，常常会采取用统计数据作假、政绩工程、形象工程等方式应付上级政府对任务指标完成情况的监督和检查，用制假和说谎的制度性行为去获取自身利益；最后，也是压力型体制产生的最严重的问题，即基层政权向国家型经纪的转变。“在压力型体制之下，上级政府最关心的是下级政府任务和指标的完成结果，而对于下级政府采用何种方法和何种途径来完成这些任务和指标则不甚关心。”[4]在上级政府的此种态度下，基层政府倾向于在与基层民众发生意见分歧时采用强制手段，不顾一切地达到上级政府下达的目标，例如经常出现的暴力拆迁、暴力执法等严重损害党群干群关系的违法行为。而恰恰是这些作为激化了官民矛盾，极易导致官民对立，促使群体性事件的产生，破坏了党和政府与人民群众的血肉联系，损害了党的执政基础。

城市的网格化管理模式意在解决压力型体制带来的基层官员失范问题，通过规范化的行政流程体系规制处于我国政府权力结构和行政链条末端的具体管理者和执法者的行为。李普斯基曾把这些最基层的管理者称为“街头官僚”。这些“街头官僚”是沟通基层民众同上级政府决策者的关键桥梁，影响着公众对于政府的评价和对政府的信任程度。“政府作出回应的质量和结果与行政人员的作为有密切关系，在很大程度上取决于各级政府领导人和街头官僚的态度和素质。”[5]任何优良的公共政策归根结底都需要“街头官僚”的执行，任何良好的基本政治制度都需要由他们来落实。对于民众来说，虽然这些公务员处于权力链条的最底端，在正式制度中仅有十分有限的权力执行权，但在非正式制度中实际上很大的自由裁量权，这实际上源于这些“街头官僚”是整个行政体系和等级结构的代表者。规范“街头官僚”的行政行为是树立政府良好形象，提高政府公信力和政策执行力成本最低、收效最大的措施和办法。

(五)社区在社会管理领域的局限性

以社区建设为主要内容的基层社会管理体制改革始于上世纪90年代末期，在加强社会管理领域的组织建设方面发挥了重要作用，社区成为城市基层治理的基本单元。但是，由于社会管理体制的基本结构没有发生变化，社区的组织运作和职能发挥上存在诸多矛盾和问题。首先，由于我国的包括社区组织建设在内的社会建设起步较晚，社区组织的自主性和自治能力都不足以承担快速城市化背景下的公共服务职能，这就影响了其提供的公共物品的规模和质量，难以满足基层群众日益增长的多元需求。政府权力退出相应社会领域后，不但没有提高基层民众对于公共服务的满意度，而且造成了新的服务缺位和供给不足。政府如何在社区组织拥有足够能力承担社区公共事务之前有效应对空前的社会管理压力成为一项重要的课题；其次，现有的社区规模过于庞大，社区内的居民人数过多，社区居民互不熟悉，社会交往和人际互动频率很低，难以形成有效的共同体感和归属感，致使社区管理和社区自治所必要的社会资本难以在短时间内积累和形成，社区的共同利益在很多情况下沦为说教和虚无缥缈的“幻想”；再次，在大社区的体制下，社区管理者的行政化现象显著，在很多地方沦为新一级“准基层政府”，成为上级政府(街道办事处)的派出代表，在基层群众眼中他们并没有得到自下而上的有力支持，反而是上级意志的代言人。“社区干部往往受制于城市各级领导，其主导作用也不明显，这就影响了其开拓精神、创新意识、现代理念的形成。”[6]在这种社会氛围下，社区管理者并不能真正的贴近群众，服务群众，他们的服务效果大打折扣，为社区居民服务的积极性也受到了严重挫折。第四，由于我国现有的居住格局十分复杂，在同一社区内，不仅有不同性质的政府机关、企事业单位、学校，而且居住小区也分为新建市场化小区、原有单位校区、回迁小区、涉农小区等性质各异的居住组团。这就使得社区居民的凝聚力和向心力不强，面对和关心的社区问题也千差万别，社区集体活动的质量低，召集各类社区会议的成本很高；第五，由于在基层政府与社区的博弈和合作中，社区处于天然的弱势地位，在社区民意基础薄弱的社区管理者与基层政府的协商对话中缺乏基层群众的有力支持，基层政府也不会加以重视。在社区资源主要依赖政府提供的现实情况下，社区建设所需的人力物力财力很难得到及时和有效的供应。资源缺乏的社区就会更加缺乏自主性，陷入对基层政府的过度依赖。长此以往的恶性循环使社区自治和社区居民对社区事务的积极有效参与沦为空谈。

城市的网格化管理模式缩小了社区管理的区域幅度和人口基数，以网格为基本的管理和服务单位，使同一网格的服务人群性质相对单一，网格员与网格内的受服务对象有了更为直接的交流与沟通。在社会组织发育水平较低的情况下，赋予了网格员以更多的职责，填补了社区功能不足的缺失。与此同时，网格员在网格内基层群众的公信力、代表度、美誉度都会随着服务的细化而增加，增强其服务的实效，降低上级政府公共政策的执行成本。

二、城市网格化管理模式的基本建构

城市网格化管理模式的基本思路是：“以需求和应用为导向，以万米单元网格为城市管理基本单位，输入城市部件和城市管理所有相关信息，以此构成以万米单元网格为载体的城市管理信息系统。”[7]城市网格化管理模式的构建大致可以分为技术建构、组织建构和运行机制建构等三个方面。

1.技术基础

为了实现城市管理空间的细化、管理对象的精确定位和管理信息的实时采集，网格化管理模式以信息技术为主要依托，运用多种技术多段和管理方式，实现对于城市网格的全时段监控和全方位覆盖，为城市管理工作的开展创造技术条件。城市网格化管理坚持以人为本的核心理念，把对人管理与对物管理相结合，对物管理服务于对人管理的基本原则，最大限度地提高网格员的工作效率，减轻不必要的工作压力。

万米单元网格管理方法，即按照有利于政府管理服务职能真正能够延伸到网格内居民，方便网格员同基层群众交流沟通、收集信息、化解矛盾，有利于开展网格服务团队上门调查、面对面服务的基本方法，按照约一万米为单位划分网格区域。网格区域的划分既考虑地理空间的因素，又兼顾网格内社会群体的一体性，以便于基层治理水平的提升。网格划分的方法充分借鉴了网络地图的思想，以网格为中心思考区域问题，实质上是多中心治理在社区管理领域的实践和运用。分布于社区不同方位的网格群共同参与社区事务的管理，而网格服务团队为这种参与提供了信息支撑和初级的组织形式。

城市事件管理法，即把城市网格中的各类事件分门别类的加以管理，形成专业的数据库，随时提取和分享管理资料，以便于上级政府、基层政府和网格服务团队的工作。城市事件的管理方法可以有效地防止基层群众在政府办事过程中遇到的久拖不决、无人分管的现象，使事件的相关职能部门和责任人终生对经办事务负责。同时，事件管理法可以有效提高政府公务员和网格服务团队的工作效率。在对原始事件的学习和反思过程中，提高办事质量，总结经验教训，有的放矢地进行网格团队的培训。

城市部件管理法，即是将城市管理中的重要设施和部件属地化和拟人化，像关注人类个体一样地去关注城市服务设施的设立、使用、维护、更新和淘汰，在网格的层次上建立维护责任和使用管理机制，更好地发挥社区资源的经济和社会效用，提高网格内公共设施的使用效率，扩大网格内居民对网格资源的依赖度，构筑“网格共同拥有、共同建设、共同享受”的思想。

信息采集器沟通法，即网格服务团队以无线网络和“城管通”为工具，将城市网格內成员、部件、事件等多种信息及时、便捷、无障碍地传输给网格终端，增加信息第一时间收集和传送的可能性，有效地提高问题反映和解决的效率，使城市管理问题不挤压、速办理。

“3S”(RS、GIS、GPS)技术：“地理编码技术和移动信息技术，以数字城市技术为依托，将信息化技术、协同工作模式应用到城市管理中”，实现网格服务团队与城市各级政府的精确对接和工作联络，整合城市行政资源，有效服务于城市管理问题的解决。

奶奶家有一台缝纫机，常年放在木桌上。这台缝纫机通体黑得发亮，身上雕刻着漂亮的花纹，身后有点发锈的滚轮上披着闪闪发光的金漆，一根银白色的细针悬在机头上。小时候，我经不起诱惑，常常瞒着奶奶偷偷地踩着它的踏板，看着它的针上下翻飞，听它有节奏的“咔咔”声。有一次我玩缝纫机时被奶奶发现了，便用金蝉脱壳之计，问起了缝纫机的故事，引开奶奶的注意力，可不想这一问便收获满满。

2.组织基础

网格的构建仅仅是基层公共服务与社会管理的组织载体，城市网格化管理模式的有效实施的关键是组建有效的服务团队，整合分散的资源，搭建信息的平台和建立合理的机构。

(1)规范网格的组织架构。在网格设置工作中，按照“任务相当、方便管理、界定清晰”的思路，设立了三级网格的立体化城市管理单元。在一级网格的设置中，综合考虑社区类型(如城镇化社区、涉农村社区、拆迁安置社区、农民散居社区等)、小区和院落管理性质(如自管小区、物管小区、单位小区、散居院落等)、户籍人口、流动人口、区域位置等实际情况，由各街道统筹规划，将辖区划分为若干个网格；在第二级网格的设置中，各社区根据所辖范围内的居民小组、小区、院落、集中居住区等情况，将社区划分为若干网格；在第三级网格的设置中，各居民小组、小区、院落、集中居住区根据实际情况将院落、楼栋等划分为若干网格。

确定网格负责人，落实网格管理服务人员，依照不同主体的不同性质和在网格中的分工关系，确立了“领导、负责、指导、主体、配合、协同”的网格多元治理参与机制。成都市新都区的做法是，建立了“街道党委(工委)领导，街道社会建设办公室负责，区级职能部门积极参与指导，社区党组织、社区自治组织、网格负责人、网格管理服务人员为主体，街道市民服务中心、社区居民综合服务站配合，辖区内企业、物业管理机构、中介服务组织、社区志愿者等社会资源广泛协同的社区网格化管理服务组织体系”。

对于网格化管理的新形势下党小组设置优化的问题，一些地区把同一网格内的联户党员编入一个党小组，明确每名党员所联系的群众，形成了党小组和网格服务团队共同联系服务群众的机制，利用党的基层组织资源构建没有管理真空和服务缺位的社会治理结构，实现了党组织和基层群众服务团队的共同发展。

(2)整合分散的资源。现行的城市组织管理结构是典型的“金字塔”型架构，造成了各部门间的职能分割。各部门按工作职能设置，彼此间业务分工明确，直接向上级负责，而同级之间的交流较少，很多需要多个部门协同办理的业务变得难以开展。而群众却需要在多头、多部门、多单位之间往来奔波。以条为主的工作过程到了“块”上就会产生工作职责不清，条与条之间、条与块之间的协同配合也很成问题。为了解决这一问题，网格化管理实行包干责任制度，每个网格服务团队在本网格内既负责情况调查、信息统计、政策宣传、纠纷调解、社情民意收集、情况上报等工作，又负责协助街道做好网格内与群众生活息息相关的社会治安、矛盾纠纷调解、流动人口管理、闲散青少年管理、食品卫生安全、社区司法矫正、社会救助、优抚救济、社区教育、劳动就业、社会保障、城乡环境综合治理、违章违建、应急处置以及重点人群(如残疾人、孤寡老人、留守儿童等)和特殊人群(如刑满释放解除劳教人员、吸毒人员、容易肇事肇祸的精神病人等)的管理服务工作。真正做到了社会管理服务延伸到社会末梢，网格内的每一位居民的问题都有人解决，每一项任务都有人落实，每一件诉求都有人倾听。

(3)搭建信息平台。在以往的城市管理模式下，普遍存在着信息不对称的问题。一方面，由于部门职能的分割，部门之间缺乏沟通，信息无法共享，浪费了大量的人财物，重复统计和重复收集的工作占用了大量时间。各部门信息的封闭,产生“信息孤岛”。在纵向交流方面，因部门利益驱动，职能部门不愿上层部门完全了解自身情况，期待通过信息垄断享受权力寻租带来的利益。另一方面，政府和群众之间也存在着信息不对称。基层干部不了解群众的生产生活困难、邻里关系的状况以及对于政府的诉求，基层群众不知道党和政府的方针政策是如何在基层得到执行的，基层干部的工作方向是什么。网格化管理充分利用现代信息网络技术，开发了贯通区、街道和社区的信息管理平台系统，基础数据、服务办事、短信互动、工作交流、民情日志等模块汇总整理各类网格民情信息，日常社区管理和服务所需的信息得到及时更新和维护，上级政府和网格服务团队可以全面、动态地掌握群众的要求和网格的情况，提高了社会管理的科学化、动态化、精细化水平。在智能化的信息平台上，居民可以通过网上办事平台了解政府的各类法规政策和办事项目，一目了然地知晓基层政府的职责权限和受理办理情况，对于关系到切身利益的改革发展举措能够充分地参与网络平台上的讨论，在政策制定阶段作为利益相关方提出建议，发表意见。在网上平台，基层群众还可以对网格服务团队和基层公务人员进行实时考评，为公民履行知情权、表达权、监督权提供了低成本的平台。

(4)建立合理的机构。在全国网格化城市管理模式的试点中，以管理机构的不同可以分为两大类。一类是适合区域中心城市的模式，即依托现有组织机构完善对于网格化工作的推进。另一类是适合特大型城市的模式，即建立“双轴化”的组织体制。“双轴化”是指城市管理监督轴心与指挥轴心，监督中心是监督轴的主体，是城市管理信息的集散、监控和评价中心；指挥中心是指挥轴的主体，根据城市管理监督中心传送的信息，协调调度各专业管理部门，指挥各部门具体实施城市管理职能，协调各专业管理部门间的综合管理与执法。两个轴心职责明确、各司其职，各负其责。“双轴化”的组织体制使城市管理组织由“金字塔型”转化为“扁平型”，减少了组织层级，实现了城市管理体制的再造。

3.运行机制

城市网格化管理模式的运行采取管理流程的规范化，实现了管理流程的再造，在技术更新、组织更新的基础上对整个工作流程进行了优化设计。根据国内某些网格工作流程规定的总结，可以把网格化的管理服务工作分为五个阶段：发现环节、上报环节、处置环节、反馈环节和考评环节。

在发现环节，主要是通过网格管理服务人员坚持日常巡查、定期巡查和重点巡查摸清网格的基本情况，发现网格内存在的矛盾和问题。在日常巡查中，要求网格员“在网”时间达到工作时间三分之二以上，主动与社区居民联络交流、增进感情，坚持每天记录社情民意日志。在定期巡查中，网格员要做到“三清”、 “三掌握”。“三清”即摸清辖区内存在的矛盾纠纷、人员就业情况和房屋租赁情况；“三掌握”即掌握辖区基本情况、社情动态和各类积极分子发挥作用情况。在重点巡查中，网格管理负责人要努力做到“三知”，即知晓重点人群(如孤寡老人、留守儿童、五保户、低保户、流动人口)和特殊人群(如刑满释放解除劳教人员、吸毒人员、容易肇事肇祸的精神病人)的基本情况、家庭成员情况和家庭经济状况。在上报环节，网格员要上报及时，并有轻重缓急的侧重。网格管理服务人员每日对网格内进行收集，对于不能立即处置的信息进行整理和分类，并报送网格负责人。网格负责人进一步分析，对能处置的尽快进行处置，不能处置的要及时上报。在处置环节，各职能部门的工作人员要树立“群众利益无小事”的观念，及时高效地办理或协助办理网格内事务，把握各个时间节点，准确告知办理时限。在反馈环节，网格负责人和网格管理服务人员要密切关注在办事项和已办事项，及时告知群众事情办理的进度，反馈办理结果。这四个相互衔接的环节形成了“统一指挥、分级负责、协调运转、责任落实、反应快速”的问题发现机制和问题处理机制。在考评阶段，按照信息收集和问题处理情况相结合的方式，形成互为配套的管理机制。“分级考核、分类考核、定量考核”并行，通过量化、细化和实化考核指标，明确项目、责任与时效，以自查、互查、抽查、群众评议相结合，日常考核和年终考评互补充，严格兑现奖惩，督促工作的有效落实。

(二)网格化管理模式的主要特征

1.民情研判机制与民意表达机制相互融合

在信息收集阶段，既可以由网格员通过科学有效的信息采集和敏锐的问题发现机制，以及科学的防范预警机制和社会稳定评价机制去触发工作流程的运转，也可以由网格内的普通居民通过向监督中心报案的方式发现问题、反映诉求启动网格的运作机制。这种做法是民情研判机制与民意表达机制的有效结合，提高了基层政府对民众诉求的敏感度和感知力，使群众的需要、愿望和不满及时向政治系统输入，更好地改善基层政府输出的公共产品和个性化服务，增强了群众对基层政府和网格员工作的支持和配合，让网格成为可以感知的共同体。形成政府与居民相互支持、相互体谅的良好社会氛围。

2.分层处理机制更加细化

在案卷建立和任务派遣环节，建立了“五层级、一平台”的分层解决机制。“五层级”是指对于一般性的问题，网格服务人员对于群众的疑惑和要求当场进行答复，承诺具体的办理时限，宣传党和政府的政策；对于街道有关职能部门具体负责的事项，如计划生育、就业、社会保障等领域的问题，由网格负责人征求相关部门意见后向服务对象做出答复；对于需要由街道有关职能部门不能协调解决或需多部门联合解决的问题，由网格负责人会同街道有关职能部门向街道分管领导汇报，然后由网格负责人及时向群众答复；对于街道分管领导不能解决的问题，由网格负责人会同分管领导向街道主要领导汇报，提交街道领导班子会议研究并解决：对于超过一定数量的群众反映的共性问题或关系到网格和所在社区的重大公共利益的事项，需要召开各种形式的居民代表会议和座谈会进行讨论和协商。“一平台”是指如果群众要求解决的问题超出了所在街道的职权范围，需要上级政府来协调解决的，则通过信息平台系统把问题提交到区网格办公室，由网格办公室提交给有关职能部门，在规定的时间内给予群众答复*参见《上海市城市网格化管理办法》，2013年9月23日。。

3.管理体制更加规范和流畅

“双轴化”的组织体制使管理流程和管理信息流的闭环更为严密，由城市监管员或公众发现问题后首先上报给城市管理监督中心，这就使网格案件的管理更加规范和集中；监督中心对收集的信息进行甄别后立案，并将相关案件信息批转到城市管理指挥中心，这将立案的标准统一化和规划化；指挥中心根据问题性质确认归属，下发到各职能部门，各职能部门接到任务后对问题进行处理,并将处理的结果上报指挥中心，指挥中心再反馈给监督中心；监督中心即派监督员进行现场核实，上报核实结果，通过两方面的信息核实一致后才做结案处理，这就减少了问题上报的很多中间环节和管理层级，大大缩短了处理问题所花费的时间，从而提高管理和服务的效率。

三、城市网格化管理模式的治理效用

(一)加强和创新社会管理，夯实社会和谐稳定基础

“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”是中国特色社会管理体制的总体格局，明确了四方协同共治的关系，而确立这一格局的正当性是在总结前期一系列教训的基础上产生的。为了打破多年来刚性维稳体制“越是加强社会管理，社会问题越多”的恶性循环，真正把以人为本和保障民生等民本理念作为推进社会管理创新的指导思想，实现由防范控制型管理向服务型管理的转变，仅仅从稳定面考虑问题是无法达成的。加强和创新社会管理并不是对社会问题的应急反应或小修小补，而只有从全局的高度根治社会问题的病根，强化社会管理的科学化水平，才能真正实现社会建设与社会管理的同步。因此，在加强和创新社会管理的维度下，城市网格化管理模式必须建立在相关社会管理体制改革切实取得进展的基础之上。在实践网格化管理后，通过网格服务团队与群众的面对面沟通，使一大批群众反映的问题在最短时间内得到了解决，改变了群众有困难、有问题只围着政府转的状况，从而使很多矛盾和问题都解决在萌芽状态，避免了矛盾纠纷的激化和升级，有力了促进了全区的社会和谐稳定。网格化管理在很大程度上能够应对因城乡和区域发展不平衡所导致的大规模人口流动，尤其是以户籍制度改革为核心的人口管理体制改革；网格中多元共治局面的形成有利于激活社会管理中的参与机制，梳理社会组织管理体制僵化和活力问题。网格化管理疏通了基层政府与群众的关系渠道，政府能够有针对性的帮助群众解决问题、提供公共服务，人民群众能顺畅地提出利益诉求并得到即时回应，享受到健全的公共服务，和谐稳定的局面在双方理性的构建下自发形成。

(二)践行党的群众路线，密切党群干群关系

面对执政党传统政治优势弱化和虚化的危险，着力解决基层干部“唯上不为下”所导致的片面强调维稳而忽视群众正当合法要求，以及中高层领导干部对群众工作缺乏理解和重视的突出问题，党的群众路线教育实践活动成为新一届中央领导集体执政图谱上浓墨重彩的一笔。习近平总书记强调，“群众工作是社会管理的基础性、经常性、根本性工作，要把群众路线贯穿到社会管理各个方面、各个环节”[8]，社会管理工作说到底是做人的工作，做群众的工作。网格化管理模式在这个意义上讲，是践行党的群众路线的新举措，是深化党员联系群众的常态机制，党员联系群众的形式更加固定，对象更加明确，也是党员联系群众的责任承包制，网格员对群众的服务、管理、教育、疏导等工作都整合进了网格工作之中。“党建的区块化管理方式，是党建工作在新时期城市化大潮之下作出的自我调适和应对”。[9]对于在网格第一线工作的网格服务团队来说，他们的努力和付出增强了党在基层群众中的威信，党组织的领导核心作用和党员主体地位进一步发挥。对于基层群众来说，网格服务团队与基层群众面对面的交流，使长期积压的问题在短时间内得到了解决，“官本位”的现象得到了扭转，让群众感受到“为人民服务”的宗旨不是一句空话，人民和政府之间才是主仆关系的观念重新得到了现实的印证，夯实了党群干群关系。党的意志和基层群众的意愿在网格中有效结合，是人民民主在基层治理中的鲜明体现。在新的历史条件下，群众路线借助网格化管理得到复兴，而网格化的技术治理特性又赋予了群众路线新的内涵，以巩固党的执政基础为目的基层社会治理的组织化和常态化技术。

(三)推进基层民主政治建设，渐进推进政治体制改革

网格化服务团队经常深入群众了解民情采集信息，畅通了群众反映利益诉求的渠道，群众的民主权利得到了有效落实，也拓宽了党委和政府听取民意和集中民智的渠道，激发了广大群众参与社会事务的主动性和积极性，探索出了一条推动基层民主政治建设的有效途径。

城市网格化管理模式是城市行政管理体制改革的一部分，属于基层治理的制度设计，在内涵上并不涉及政治体制的变化和革新，城市的基本权力结构没有改变，而只是让行政权力的最末端更加接近被管理对象。即便在管理理念创新之下，管理制度也只是被动地伴随理念的变动而向前了一小步。这既反应了我国社会主义民主政治建设的渐进性，也体现了政治体制改革的敏感性和复杂性。不论以基层民主带动顶层民主的改革路径是否得到有效的遵循，就网格化的民主要素积累过程就让我们产生并不过分乐观的期待。如果把网格化的管理模式作为走向深度民主过程中的过渡步骤和阶段，网格所体现的政治意涵就很值得挖掘和思索。在这种假设下，网格的民主要素积累是为政治体制改革奠定社会基础，为未来的改革创造制度空间，化解社会矛盾。毕竟政治体制改革是“牵一发而动全身”的高风险领域，经济体制改革则是充满更多社会共识的领域，在二者的广泛中间地带正是社会体制改革的存在空间。这种改革契机的选择充满了折中主义的智慧，更是激励多元治理中的公众参与深化的一剂良方。

(四)提高基层政府办事能力，推进国家治理体系和治理能力现代化

国家治理体系和治理能力的现代化是全面深化改革的总体目标，这赋予了城市网格化管理模式以新的内涵，在战略角度和全局高度谋划网格化体制会给我们更加明确的方向。国家治理体系现代化的中国之维在于与旧式治理模式告别，与运动式治理和一元化治理模式决裂，增强基层政府的治理能力与治理权威，重视基层政府能力的长期建设，摆脱基层政府对上级政府的过度依赖，在治理体系的最末端夯实有效的网络结构，以此带动政府治理能力的全面提升。

政权末端即基层政府的治理能力是推进国家治理体系和治理能力现代化最重要的组成部分，治理网格管理作为社区治理模式的创新，把现代化的网络工具与治理方法相结合，使之成为舆情研判机制和民意表达机制的结合体，成功统领各项工作，整合管理资源，强化条块协同，这不仅提高了基层政府的办事效率，而且也使地方党委政府的为民办事能力、化解矛盾能力和应急处理能力得到显著增强。网格体现的本质是处理政府行政管理职能和基层社会自治的关系，行政管理体制改革和“服务型”政府理念的确立决定着网格中多元主体的互动模式和互动前提，网格化管理模式带来的社会管理创新方式将极大有利于推进我国的国家现代治理体系的进程。

[1] 谢岳.抗议政治学[M].上海:上海教育出版社，2010.

[2] 孙彩红.有效的政府治理关键在方式创新[N].光明日报，2013-12-05.

[3] (美)塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].李盛平,译.北京：华夏出版社，1988.

[4]荣敬本.从压力型体制到民主合作型体制——县乡两级政治体制改革[M].北京：中央编译局出版社，1998：71.

[5] 李严昌.政府回应:中国的理解和实践[J].绿叶，2011(11).

[6]赵秀玲.中国城市社区自治的成长与思考[J].江苏师范大学学报：哲学社会科学版，2014(4).

[7]陈平.网格化城市管理新模式[M].北京：北京大学出版社，2006.

[8] 新华网.党的群众路线教育实践活动工作会议召开 习近平发表重要讲话[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-06/18/c_116194026.htm.

[9] 陈承新.更新党建工作思路 应对城市化治理挑战[EB/OL].http://www.cssn.cn/dybg/gqdy_gqcj/201312/t20131230_929894.shtml.

(责任编辑：王 荻)

Research on the Model of Urban Grid Management from the Perspective of Political Science

WU Qiong , HU Jin-guang

(1. Faculty of Political Science, Chinese Academy of Social Sciences ,Beijing 102488,China;2. International Education Institution, North China Electric Power University, Beijing 102206, China)

The mode of urban grid management is the outcome of the new mode of the social governance in our nation. With the network technology as the carrier, it breaks traditional physical barriers in space, virtualizing the subject of management, the object of management, the channel of management and the method of management to a whole .It realizes that the information for management is updated on time, the demands on management is adopted immediately and the measures for management can be taken effectively .It not only improves the efficiency of management of the grass-roots government, but also effectively alleviates the situation of the tense relations between cadres and the masses under the traditional governance model .Therefore ,it is conducive to the elimination of the contradictions of Chinese society during the period of transformation and the promotion of the modernization of the national governance system and governance capacity.

urban management; griding; basic level government;the capacity of governance

2014-11-17

吴穹，男，中国社会科学院研究生院博士研究生；胡金光，男，华北电力大学国际教育学院助理工程师。

F294

A

1008-2603(2015)03-0083-09