基层政府防灾减灾能力现状研究：以温州为例*



基层政府防灾减灾能力现状研究：以温州为例*

闵旻 陈默

内容提要运用头脑风暴法、德尔菲法、AHP分层分析法等，建构基层政府防灾减灾能力评价分析框架，对温州基层政府防灾减灾能力作出实证考察，综合分析基层政府防灾减灾能力建设成果及问题与不足，认为应转变思想，明确基层政府防灾减灾第一责任人意识，树立综合防灾减灾理念，着重从领导管理、宣传教育、资金保障、预警监测、应急反应、生产恢复、政策引导、评价激励等八个方面，创新基层政府防灾减灾能力建设机制，全面提升基层政府防灾减灾能力。

关键词基层政府防灾减灾能力温州综合防灾减灾

*本文系国家减灾委办公室、民政部国家减灾中心2012年防灾减灾政策理论研究课题“基层政府防灾减灾能力及评价指标体系研究：以温州为例”(项目号：ZCLLYJKT201204)的阶段性成果。

我国自然灾害地域特色明显，灾害影响范围、破坏程度、实际损失差异较大，需要根据地域特点和灾害种类，采取针对性防灾减灾措施。基层政府①处于灾害发生地，能够直接组织防灾减灾工作，可以在第一时间开展应急救援和抗灾自救活动，决定了自然灾害防灾减灾工作的实际成效，因而应当成为自然灾害防灾减灾工作的直接责任主体。

基层政府防灾减灾能力分析框架建构

为深入考察基层政府防灾减灾能力现状，本研究参照国内外相关理论研究和实践经验，在坚持科学性、系统性、综合性、针对性和可操作性原则的基础上，运用过程分析法、头脑风暴法、德尔菲法等，在征求6位专家及8位基层防灾减灾工作人员意见的基础上，建构基层政府防灾减灾能力分析框架，形成基层政府防灾减灾能力评价构成要素，用以分析基层政府防灾减灾能力(表1)。

基层政府防灾减灾能力现状：基于温州的考察

温州地处浙南，境内台风、泥石流、暴雨洪涝等灾害频发，长期抗灾减灾实践使温州防灾减灾能力建设在全国处于较为先进地位。本研究以温州为例，运用所建构的基层政府防灾减灾能力分析框架，考察我国基层政府防灾减灾能力建设现状。

表1　基层政府防灾减灾能力分析框架

1.健全预警监测体系，增强预警监测和信息传递能力。温州县乡基层政府都将防灾减灾预警监测和信息传递能力建设作为防灾减灾工作基础，各县气象监测部门负责气象灾害监测、预报和防灾减灾宣传教育工作。气象部门在全市建立200多个自动监测站，开通气象监测预报网站，组建农村气象协理员队伍，与应急反应、民政救灾、防汛抗旱等部门建立信息共享通道，并与电信、移动、联通等移动服务公司联合，通过声讯电话、手机短信、门户网站、电子显示屏等发布灾害信息。国土资源部门摸排查明地质灾害(隐患)点，建立健全地质灾害数据库，监测预报和信息管理系统。各县市区和乡镇都指定专人担任灾害信息员，并对其进行轮训、考试和资格认定。

2.加强应急管理体系建设，增强政府应急反应能力。全市县乡两级都成立突发事件应急管理委员会，负责公共安全应急预案管理和综合协调工作，明确规定相关单位职责任务和工作要求。在防汛防台方面实行人民政府行政首长负责制及分级分部门的岗位责任制；县乡挂牌成立防汛防台指挥部，村级挂牌成立防汛机构，并设专职或兼职人员。文成还专门成立气象灾害防御指挥部，强化本县气象防灾减灾工作。针对不同灾害，全市县乡两级政府都分类制定应急预案，共同组建应急救援队伍，明确部门职责，增强防灾减灾意识和应急联动能力。如文成专门颁布《文成县应急救援队伍建设管理试行办法》，成立由骨干应急救援队伍、专业应急救援队伍、综合应急救援队伍、志愿应急救援队伍和专家应急救援队伍组成的应急救援体系。

3.加大资金投入力度，增强物资保障能力。温州县乡两级基层政府对防灾减灾投入都较为重视，两级财政均按人均1元标准设置防灾减灾预算准备金，灾时能按照实际支出为防灾减灾提供资金保障。基层政府还成立社会捐赠接收站，引导社会鼓励社会捐赠参与防灾减灾工作；洞头县财政每年出资25万，为全县12.5万人投保自然灾害公众保险，发挥社会保险资金的防灾减灾作用。此外，地方政府还积极通过储备库和避灾点储备防灾减灾物资。每年汛前，相关部门都会组织物资储备和保存情况检查。

4.加强防灾减灾宣传教育，建设地质灾害防灾减灾网络。温州县乡两级基层政府都将固定宣传和日常宣传相结合，每年组织防灾减灾相关部门联合举办大型宣传教育活动，向社会发放防灾减灾宣传资料。县乡(街道)两级基层政府定期不定期走进社区，利用板报、社区宣传栏等开展防灾减灾宣传教育。县级宣传活动包括广场宣传、实战演练和综合演练等，每县每年平均宣传费用5万元左右。

5.预案管理和重点防治并重，提升综合防灾减灾能力。为有效提高基层政府应急反应和综合防灾减灾能力，温州市建立了市、县、乡、社区四级应急预案制度，县乡两级应急预案制定率达100%。针对地方台风、暴雨洪涝、地质三大主要灾害，市、县、乡、社区四级都制定了专门防灾减灾预案，对三大自然灾害实行重点防治。各地还根据本地实际制定专门预案，提高特殊灾害应急反应和防灾减灾能力。而针对灾害时空分布的不同，基层政府又对灾害实行重点时段、重点地段防治。

6.加强避灾安置场所建设，增强避灾能力

截至目前，全市共建设避灾点1762个，每个避灾点都设指示牌，备有应急物资。避灾点维护保养部分由政府出资，部分由社会自主负责。每个政府完全出资的避灾点年投入经费约3万至5万元。灾害来临之前，基层政府及其防灾减灾救灾部门根据灾害预警信息，就近组织转移进入避灾点。避灾期间，基层政府提供临时饮用水和食品。各地还积极创新举措，增强避灾点的避灾备灾能力，如瓯海区建立人员转移通知回执单制度，编制防汛指挥图，在安置场所配备运动器械，龙湾区在网站上设置避灾场所电子示意图，群众只要登陆电子地图点击红房子，就可看到该避灾点的具体地点、联系人及电话、主要辐射村(居)及转移路线、最多可容纳人数等详细信息。

基层政府防灾减灾能力建设存在的不足

在温州市各级政府和社会各界的共同努力下，温州市在基层政府防灾减灾能力建设方面成效显著，但亦存在一定不足。

1.防灾减灾领导动员能力存在缺陷。首先，突发事件应急管理委员会和防汛防旱指挥部并非实体政府机构，其具体领导协调职能由办公室(应急办、防汛办)承担。但在实际运行中，县乡两级应急办和防汛办的行政级别设置常常和各职能部门平级甚至低于职能部门，其领导协调效率和效能难以得到保障。其次，现有体制将不同灾害防灾减灾领导协调权交由不同部门负责，灾害预防、应急反应和救援工作由不同部门承担，这种管理体制虽然利于防灾减灾专业化，但既增加了不同部门之间的沟通协调工作量，又导致信息资源、应急反应速度的延宕，还容易出现不同部门之间职能重叠、冲突和缺失，导致资源浪费。再次，各县市已经成立的防灾减灾委员会主任均由本级政府分管领导担任，常设机构设于民政部门，不仅不能从根本上解决领导协调力度不足的问题，还可能会增加领导协调问题。

2.防灾减灾信息供给能力亟待发展。基层政府未能建立起完善的信息接收平台和管理制度，防灾减灾综合领导机构和职能部门与预警监测部门之间亦缺乏有效的信息通道；而由于基层防灾减灾信息员都由基层社区两委或民政工作人员兼任，其素质、能力及稳定性不足，待遇难以落实，这些都极大增加了信息员队伍的管理培训工作量，又降低了信息员队伍的积极性和主动性。其次，信息分析处理能力不足。政府信息分析处理能力是政府防灾减灾能力的重要体现，但从实际调研和考核情况来看，温州市各县市区基层政府并没有建立灾害信息综合处理机构，更没有建立灾害信息咨询专家库，灾害信息分析管理设备和制度不健全，灾害信息分析处理能力不足。

3.防灾减灾资源保障能力有待提升。首先，基层政府防灾减灾资金保障能力存在缺陷。虽然温州市级政府要求各县市区按每人两元标准设置防灾减灾预算准备金，但市内各县市区基本都只按每人一元标准设置。虽然正常年份财政基本能实额保证防灾减灾资金支出，但一旦出现大灾，必然影响防灾减灾和救灾工作。其次，物资保障能力需要增强。从实际调研和考核看，各县市区虽然都储备了一定的防灾减灾物资，但数量、质量及更新都不尽如人意，应急救援和物资输送设备等储备严重不足。再次，技术保障能力不足。整体而言，县市区和乡镇基层政府普遍缺少防灾减灾技术研发和转化意识，防灾减灾技术开发人员普遍缺乏，新技术转化利用能力存在很大不足。

4.防灾减灾预警预防能力亟待提高。首先，灾害监测预警能力有待增强。灾害监测网是灾害监测效果的重要保证，但温州县乡两级监测网不健全，现有监测站和灾害信息发布平台的维护、保养及监测能力发挥均不足，瑞安、苍南、永嘉等地气象网时常“抽风”，基层政府防灾减灾监测预警能力亟待规范和提高。其次，防灾减灾硬件建设不到位。市内供水、供电、道路、基础设施、建筑物等防灾抗灾设计等级普遍不高，硬件设施防灾抗灾能力较低。县乡未形成完整的高标准防灾抗灾工程体系，城镇防洪排涝标准偏低，水库山塘堤坝老化程度高，标准堤塘还未全线闭合，主要江河只能防御一般洪水，基层水利工程防灾抗灾能力总体偏弱，避灾点储备物资普遍存在不足或不均衡现象。

5.防灾减灾应急救援能力需要增强。首先，应急救援和医疗救助体系亟待加强。县乡两级政府都建立了应急救援队伍，部分县市还引导成立了志愿者应急队伍，但应急救援人员和志愿者队伍缺乏实际培训，应急救援知识技能普遍不足。基层医疗救助体系不完善、乡镇医院人员、物资普遍缺乏，应急救助能力难以满足重大灾情需要，地方应急救助体系亟待加强，应急救援管理制度有待完善。其次，应急硬件系统建设力度不足。除应急电力供给系统外，基层政府普遍缺少应急硬件系统储备意识，未能建立有效的应急通讯、应急物资输送预案，应急交通运输设施和设备储备普遍不足，应急通讯系统和应急通讯设备配备普遍缺失，应急硬件系统建设有待加强。最后，社会救助能力有极大提升空间。温州民间商会发达，温商普遍富于团队精神、本土意识和社会参与意识。有效发挥这一传统，弘扬志愿精神，建立社会应急救援组织和应急救援队伍，开展教育、培训和实践演练以提高他们的应急救援能力，对温州基层政府而言既是一个全新的课题，又具有得天独厚的优势，温州社会救助能力应该有极大提升空间。

进一步加强基层政府防灾减灾能力建设的政策建议

政府防灾减灾能力是政府、社会共同努力的结果，加强基层政府防灾减灾能力建设，需要国家、省市地方政府、基层政府、公民和社会的共同努力。

(一)转变理念，树立基层政府防灾减灾第一责任人意识

我国在防灾减灾管理体制上实行中央统一领导，各级政府分级负责的管理体制，在实际防灾减灾和应急救援方面，由中央政府负责特大灾害、省级政府负责大型灾害、地级政府负责中型灾害、县级政府负责小型灾害的决策管理工作。这种分级管理制度强调县级以上人民政府在防灾减灾中的责任，强调上级政府对防灾减灾工作的领导和指导职责，这应该得到进一步加强和落实，但基层政府，尤其是乡镇基层政府，处于灾害发生地，熟悉地方情况，了解地方灾害分布及发生情况和规律，和群众直接接触，可以直接、经常地对群众开展防灾减灾教育，并可以在第一时间对灾害作出反应，组织开展应急救援工作，有利于将灾害影响降到最低限度。基层政府防灾减灾意识和能力，对群众防灾减灾意识和能力有重要影响。基层政府在防灾减灾工作中具有得天独厚的优势，理当承担更多防灾减灾责任。有必要转变观念，明确县乡两级基层政府防灾减灾第一责任人责任，至少应该明确两级基层政府第一反应人责任，着力加强基层政府防灾减灾能力建设。

(二)健全制度，加强基层政府防灾减灾综合管理体制建设

在防灾减灾立法方面，我国主要采用单独立法模式，颁布实施了《防震减灾法》、《防洪法》、《防沙治沙法》等系列单行法或条例文件，但缺乏防灾减灾的基本法规和综合性防灾减灾法律。从实践来看，基层政府防灾减灾职能部门和领导协调机构一般只有一到两名、最多三名专业或兼职人员，多数同时承担其他工作职责。将人员分散于各个机构，要其承担大量日常工作和协调事务，显然不利于防灾减灾综合协调和应急救援工作，梳理整合基层政府防灾减灾领导机构，建立统一的综合领导协调部门，实施基层防灾减灾综合管理机制，集中整合有限人员和物力，形成合力，有利于提高基层防灾减灾资源利用效率和应急反应能力。

(三)创新机制：推动基层政府防灾减灾能力建设

在转变理念，健全制度的基础上，应着力创新领导管理机制，提高基层政府防灾减灾领导能力；创新教育宣传机制，增强灾害预防能力；创新资金保障机制，拓展基层政府资源保障能力；创新预警监测机制，增强基层政府信息供给能力；创新应急反应机制，提升基层政府应急反应能力；创新生产恢复保障机制，增进基层政府恢复重建能力；创新政策引导机制，优化基层政府防灾减灾政策环境；创新评价激励机制，全面提升基层政府综合防灾减灾能力。

①本研究所指基层政府主要指县乡两级政府。

〔责任编辑：王婷〕

作者简介：闵旻，河海大学公共管理学院行政管理专业；陈默，温州大学法政学院副教授，浙江大学公共管理学院博士后，silentnju@yahoo.cn。温州，325035