南京市江宁区绩效预算管理实践与思考

（江苏省南京市江宁区财政局 江苏南京211100）

绩效预算作为财政绩效管理的重要环节，于1949年由美国胡佛委员会首次提出。我国财政部于2005年出台了《中央部门预算支出绩效考评办法》，标志着我国绩效预算改革正式开始。2011年财政部出台《关于推进预算绩效管理的指导意见》，进一步明确了指导思想、基本原则、主要内容和工作要求。

一、南京市江宁区绩效预算管理的实践

自2006年起，江宁区强化财政支出绩效理念，积极试行财政支出绩效评价改革，强化国库集中支付管理，逐步创建科学规范、系统高效的财政预算资金分配和管理体系，优化财政支出结构，提高预算资金使用效益，为江宁区实现经济社会又好又快的发展提供了稳固的财政保障。

（一）主要做法。

1.构建财政绩效管理工作的框架。在学习有关文件和借鉴省内外财政支出绩效评价的主要做法的基础上，江宁区制定出台了《江宁区财政资金绩效管理暂行办法》，从绩效管理原则与依据、绩效管理内容与职责、绩效指标与标准、绩效目标管理、绩效跟踪管理、绩效评价管理、绩效管理结果应用以及责任与监督等方面作了明确规定，并在工作实践中建立了绩效评价项目负责人和联络人，构建了全面规范财政绩效管理工作的总体框架。

2.着重关注涉及民生的重点项目。在积极推进财政预算绩效管理过程中，江宁区重点选择社会关注度高、涉及民生的项目。如2011年，社区矫正专项经费、村级泵站建设专项经费、家电以旧换新补贴专项经费、环境保护专项经费、廉租住房保障项目专项经费、动物防疫专项经费和卫生改厕专项经费等7个重点项目被列为年度财政资金绩效评价项目。从绩效评价的结果来看，参评项目的成功度评价定级都为优，反映出江宁区财政投入方向正向百姓实际需要转变，财政资金的绩效进一步得到优化，切实发挥了财政资金的效益。

3.积极探索预算绩效目标管理试点工作。根据财政部《关于推进预算绩效管理的意见》以及南京市政府“完善绩效评价机制，提高财政管理绩效”的要求，2011年制定出台了《江宁区区级财政绩效目标管理操作指南》，具体规范和细化财政绩效目标管理的工作流程，对开展财政专项资金项目支出绩效目标的编审管理、财政专项资金项目支出的绩效跟踪管理、财政专项资金项目支出的绩效评价作了明确规定，筛选确定了3个试点项目，将绩效目标的评估与绩效跟踪、绩效评价及结果应用有机结合起来，为推进预算绩效改革提供有益的探索性经验。

（二）实施效果。近年来，江宁区财政部门及其各级政府部门围绕公共预算的绩效管理展开试点工作，绩效预算改革得到了初步的发展，并取得了一定的成效。

1.增强了财政支出绩效理念。通过几年的绩效评价实践和宣传，各部门、单位对财政绩效管理重要性、必要性的认识有了明显提高，逐步确立了“使用财政资金要评价，要讲效益”的理念，被评价单位由原来的报怨抵触、被动应付逐步变为理解支持、积极参与，预算绩效管理的氛围不断浓厚，部门和单位开始有绩效的去做事情，“重投入，轻支出”的现象有所改善。

2.强化了财政支出项目管理。通过指标体系这把衡量绩效的“尺子”，能准确“测量”出项目实施和项目资金使用管理情况，使得项目实施始终沿着正确的目标向前推进。同时，通过强化财政支出项目管理，促使被评价单位加强和规范台账管理，完善相关基础资料，提高了项目管理的科学化水平。以环境保护专项为例，江宁区通过制定环保资金投入比率、工业废水排放达标率、空气质量优良率等19项绩效评价指标，对整个环保专项的实施过程和资金使用环节进行量化评价，项目单位的项目管理更加规范。

3.提高了项目资金使用效益。根据各项事业的发展需要确立目标及先后发展顺序，按照各计划的轻重缓急来安排预算，使工作人员更好地了解所要执行的计划，在出现资金紧张的情况下，可以将现有的资金优先安排到最需要、最重要的项目上，提高资金的使用效率，促进财政支出效益不断提高。以村级泵站建设为例，江宁区充分利用绩效评价管理优势，对全区所有村级泵站进行梳理，按照轻重缓急的原则，将急需改造的7座村级泵站列入年度改造计划，安排项目资金实施，改造后改善排涝面积600余亩，改善灌溉面积3 100余亩，土地治理面积提高2％。

4.优化了财政资金支出结构。通过绩效评价，深层次地挖掘出财政资金在投向和投量上存在的不足，整合有限资源，压缩一般性项目，按照绩效优先的原则，使财政资金向重点机构、绩优项目倾斜。2012年起，江宁区开始对财政资金项目实行事前绩效目标管理试点，通过整合相关项目和资金，完成技术研究与开发费用、农村环境连片整治、小型农田水利重点县工程3个项目的绩效目标评审、论证工作。根据评审结果，安排财政资金1.17亿元给予重点支持。财政资金项目评价的前移，更加有利于发挥财政性资金的绩效性，能够更好地选出关注民生、发展前景较好和节能环保的项目。

二、南京市江宁区绩效预算管理存在的不足

客观地说，江宁区的绩效预算管理仍处于探索试点阶段，正处于项目事后绩效评价向事前绩效预算转变的重要时期，仍存在诸多不足。

（一）财政绩效理念尚未深入人心。经过几年的探索，虽然江宁区绩效预算管理得到了一定的发展，其氛围日渐浓厚，但是要使其理念完全深入人心还需要较长的时间。目前出台的财政平衡措施更多地聚焦于增收节支，如加强税收征管、压缩公用经费、减少接待经费等。对重大项目财政投入的目标及效益则关注度不高，财政预算分配中仍以“基数加增长”的粗放型分配为主，零基预算、绩效预算的理念还未完全融入到工作中来。

（二）全区部门预算体系不够健全。目前，区本级单位的部门预算体系已初步建立，但多数街道、开发园区没有编制相应的部门预算，财政预算仍停留在“穿长衣、套长袍”的初级阶段。而区级部门预算中也存在预算不够细化、大量项目预算二次分配的情况。预算不够细化，就无法提供行之有效的预算项目目标和绩效评价指标。

（三）主要实践仍以事后评价为主。当前，江宁区仍主要以绩效评价作为绩效预算改革的切入点。评价对象主要集中在对单个支出项目的评价，没有对整个部门的支出评价；评价目标主要集中在项目的合规性评价，忽视了对项目效率或发展效益方面的评价；评价结果仅停留在反映情况、查找问题层面，还没有很好地运用到绩效过程管理、财政预算编制、体制机制完善等方面上来。

（四）事前绩效预算处于摸索阶段。目前试点的一些事前项目绩效预算，由于担心会引起不良的社会反响和舆论压力，绩效评审过程没有社会公众参与，只有财政部门、主管部门和少量外聘专家参与，评审透明度不高，目标责任也不够明确，对项目单位和相关人员的约束性不强，绩效问责的作用还没有真正发挥出来。

（五）绩效管理专业人才较为缺乏。预算绩效管理是一项复杂的系统工程，从事预算管理和评价工作的人员，既要熟悉国家宏观政策和财政专业知识，又要精通项目管理和信息处理。从实践来看，这样的复合型人才非常缺乏，目前从事这项工作的人员基本是兼职人员，由于缺乏专业经验，对这项工作只是点到为止，也是制约评价报告质量的一个重要因素。

三、深化南京市江宁区绩效预算改革的措施与路径

随着市场经济的不断深入，全面推行绩效预算已经势在必行。虽然江宁区预算绩效管理起步较早，但目前各项工作仍处于摸索阶段，如何增强财政支出绩效理念、强化财政支出管理、提高资金使用效益、优化财政支出结构，将是绩效预算工作的重中之重。为进一步强化绩效预算，加强财政支出管理，笔者结合江宁区实际情况，提出一些建议和措施。

（一）深化绩效预算改革的工作措施。

1.加强绩效预算宣传，储备绩效管理人才。通过网站、报纸和宣传手册等形式，向社会广泛宣传，公共财政的本质要求是科学使用纳税人的钱，推进财政支出绩效预算，就是要确保财政资金使用的公开、透明、安全、高效，努力实现基本公共服务均等化，以此提高部门预算单位和社会各界对财政绩效预算的充分认识和理解。同时，要重视绩效管理的人才储备，一方面，要重视对财政财务人员的培训，通过培训使参与者理解并接受绩效预算理念，形成绩效预算氛围，从而形成对改革的支持；另一方面，要根据项目预算绩效管理的专业性，建立并完善相应项目评审的专家库，以提高项目评审的科学性。

2.合理保障基本支出，确保政府正常运转。一定的行政管理费用是政府正常运作的前提，近期，美国政府有限度的“关门”也印证了这一点，但如果政府对此类支出规模不加控制，将导致行政成本过高、行政效率低下，浪费公共财政资源，也必然会对社会经济产生负面影响。具体到江宁区而言，应根据政府履职需要，结合经济发展和财力实际，完善、细化定员定额支出标准体系，在保障正常运转的同时，严格控制行政成本增长幅度，尤其是公务用车、公务接待、因公出国和会议费等经费的增长，以及党政机关事业单位办公楼等楼堂馆所建设项目，推进机关节能减排工作，推进服务型、节约型政府建设。

3.借力预算信息公开，强化评审结果应用。预算信息公开是政府信息公开的有机组成部分。各单位要按照政府信息公开的有关规定，结合预算绩效管理工作实际，将绩效评价结果尤其是社会关注度高、影响力大的民生项目和重点项目支出绩效情况在规定范围内公开，主动接受社会监督。财政预、决算信息的公开将进一步强化外部监督机制，推动评审结果应用，提高绩效预算约束力度，最终改善公共管理和水平，提升政府管理绩效。

（二）深化绩效预算改革的具体路径。

1.科学设计绩效评价指标体系。首先，结合部门预算单位项目库管理，健全完善基础信息资料的采集和管理系统，为绩效目标的制定和评价数据的收集提供有利条件。其次，结合试点的评价项目，摸索专项资金运行情况，分类归纳，逐步建立区分不同类型的操作性强、标准化高的评价指标体系。

2.推进财政预算科目体系建设。预算绩效管理最基础的工作是财务数据的收集利用并对其进行分析。要完善预算科目，明确预算资金使用范围、预算内容，为日后公共行政性支出的绩效管理提供更细致的预算数据和更丰富的信息支持。

3.加强绩效管理信息系统建设。一方面尽快建立绩效管理信息平台，加快与部门预算系统和专项资金管理系统的有效对接，实现绩效评价数据信息的有效共享。另一方面研究开发预算绩效管理信息系统，提高对绩效数据处理和运用能力，实现相关数据收集处理、报告传递等电子化，提高绩效管理工作的绩效。

4.注重实施渐进式的绩效预算改革。按照由点及面原则，渐进推行绩效预算。结合江宁区绩效预算实施的实际情况，根据分步实施的原则，实施渐进式的绩效预算改革。首先，应在全区开展的项目中选择几个重点项目试点绩效预算评估改革，目前这项工作已经顺利开展；其次，推广几个重点项目支出绩效评估经验，将其成功经验广泛运用于其他项目中；最后，将这些经验推及至部门基本项目支出且逐步完善部门绩效预算评估。区财政部门在具体的绩效预算改革过程中，应先着重积累项目支出绩效评估的经验，然后可以结合部门预算改革的实际情况试行编制绩效预算，并与项目支出的绩效评估环节形成良好的互动关系，再逐步完善本级政府的绩效预算编制，最终全面推行绩效预算。