我国区域经济一体化中政府合作模式探讨

我国区域经济一体化中政府合作模式探讨

安阳工学院 杜乐

中国经济需要依靠更深入的区域经济一体化实现突破和可持续发展，加强区域内政府合作是实现区域经济一体化的重要保证。本文探讨了区域内政府合作的各种对策和建议，为建立政府合作模式提供有效的参考。

区域经济 政府合作模式 探讨

1 我国区域经济一体化的现状

近年来，我国国内区域经济的一体化与协调发展已成为我国经济可持续发展的一个重要趋势。宏观上，东部优先发展、中部崛起、西部大开发、振兴东北四大板块协调发展的整体战略基本确立；中观层面，珠江三角洲、长江三角洲、京津冀及中原经济区也实现较大的建设和发展；微观上，则是各省内城市群和城市带的建立，共同构成了我国区域经济一体化的格局。

我们一直在寻找中国经济可持续发展的源泉和动力，事实上，我国区域间的经济发展不平衡某种程度上为我国经济的可持续发展提供了这种源泉和动力。一方面通过培植更多地区和更多增长极，汇聚经济发展的接续力量；另一方面通过区域经济格局变化产生的动力，倒逼政治经济体制改革的深入，从而推动区域经济由非均衡增长向协调、可持续发展转变。

目前，区域经济发展的概念在逐步升级，其间虽然充满了冲突、博弈、矛盾和问题，但国际、国内一体化的趋势不可逆转，中国经济当然也需要依靠更深入的区域经济一体化实现突破和可持续发展。

2 实现区域经济一体化必须加强区域间政府合作

首先，地方政府间竞争加剧。我国现行的财政分权，让地方政府获得了一定的自主权利，但也让其承受了较大的财政压力。为了各自的财政任务，无疑要实现经济利益的最大化，这成为政府间竞争的内在动力。而中央政府根据各地的不同情况采取不同的政策加剧了这样的竞争；公共选择的“用脚投票”机制促使政府提供良好的公共服务和服务设施，完善法律法规体系和司法程序，降低商业运行成本和建立公平的市场交易秩序，来增强本地的竞争力；中央政府对地方政府的考察主要是通过当地的经济增长速度、就业率等具体经济指标进行的。这些相关制度都是造成政府间竞争加剧的外在动力。一定程度的地方政府竞争可以促进当地经济发展，但过度竞争也会产生负面效果。目前地方政府的竞争行为导致的消极后果主要有以下表现：一是地方保护主义严重，实行区域封锁和贸易壁垒，诸侯经济盛行，各种要素不能得到有效的流动，加大了市场的交易成本。二是重复建设严重，产业结构趋同现象严重。三是导致一些领域的无序竞争的出现，如在土地审批、税收减免等领域，直接的后果是整个区域的福利水平下降。

其次，区域经济和区域行政区不一致带来的阻碍。省内的区域经济情况相对容易，跨省的区域经济，则会因为行政区域的分界，带来诸如法律、地方法规等问题的阻碍，而区域经济的发展要求市场主体应遵循统一的规章制度，才能形成公平的竞争环境，才能有利于区域经济一体化的加深。再加上我国传统上形成的政府之间纵向服从，横向阻隔的格局，就更需要经济区域内的政府之间通力合作，制定统一的规章制度来消除彼此隔阂。

最后，不信任、“搭便车”，都可能使区域政府合作停留在口头而难付诸实施。由于区域经济发展失衡，地方政府为了各自的经济发展，合作时难免考虑自身利益多，也或者存在“搭便车”现象，这些都会阻碍区域经济合作的进展。但是，区域经济发展要求必须通力合作以解决失业和贫穷等社会问题；并且，在全球化的冲击下，区域内各地方政府间必须通过资源和行动的整合，发挥协力作用，提高地方竞争力，来解决共同面临的问题和缓解共同面临的外部压力。

3 国内外区域政府合作的模式

纵观国内外，目前区域政府合作较为成型的有以下几种模式。

3.1 国际

3.1.1 欧盟

欧盟为了保证其区域政策有效落实，在其重要机构及各成员国政府中都设置了专门的区域协调机构，如欧盟委员会内设“区域政策事务部”，欧盟理事会内设区域政策委员会，欧洲议会内设区域政策委员会、环境和公共卫生与消费者保护委员会、交通与旅游委员会等，形成了超国家、跨境、国家、地方等多层次、网络状的区域协调体系，实现了各个层次的权利平衡和利益协调机制的畅通。

3.1.2 温哥华都会区政府合作模式

21个地方自治市和1个选区组成的大温哥华区，通过签订的《城市宪章》形成一个整体，并明确了区域政府与省政府之间的权利和义务，设立了两个有较强调控能力的区域级组织即大温哥华区域局和大温哥华交通局。

区域局由区内政府选派代表组成，是一种灵活的联合政府形式，其组织包括委员会及下属11个部门。委员会由22个市长和按各成员市人口比例直选的委员组成。下设各部门分别掌管各项具体事务。区域局的主要功能，一是协调跨市、区的区域性事务，以及与省政府、联邦政府协调与大区发展有关的项目、计划和提案等；二是为大区的居民提供比各市单独提供更为有效的区域性基本服务。

大温哥华地区政府合作模式是一种紧密型城市一体化模式。这种规划与管理模式通过具有约束力的《城市宪章》和权威协调能力的区域局平台，实现了区域多样性与整体性的协调统一。

3.2 国内

3.2.1 长三角经济区

长三角包括上海、江苏、浙江和安徽5个行政区划，共计30个城市。

长三角经济区的合作最早可以追溯到1992年，当时以上海为龙头，无锡、宁波、舟山、苏州等14个市经协办（委）发起、组织，成立长江三角洲十四城市协作办（委）主任联席会。

1997年，长江三角洲城市经济协调会成立。2008年9月，《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》中指出了进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的重要意义、总体要求、主要原则和发展目标。

沪苏浙省（市）长座谈会，经济协调会，协作办主任会议构成了长三角经济区地方政府合作与协调机制的核心。

这些区域协调组织建立于不同的时期，体制和经济发展环境有很大的区别，但总的说，随着经济的发展，各地合作的愿望是在增强，这些措施起到一定的积极作用。

3.2.2 长株潭城市群

长株潭的一体化相比长三角则相对容易一些。这是一个省内城市群的一体化，其主导者为省委、省政府。2005年以长株潭一体化领导协调小组的成立为标志，一体化拉开序幕。2005年7月，《长株潭城市群区域规划》获省政府正式批准。2006年6月，第一届长株潭三市党政领导联席会议通过了《长株潭三市党政领导联席会议议事规则》，签署了《长株潭区域合作框架协议》、《长株潭工业合作协议》、《长株潭科技合作协议》、《长株潭环保合作协议》4项协议。这成为长株潭一体化发展的坚实基础。

3.2.3 乌昌一体化

乌昌一体化2004年正式起步。乌昌一体化除了在通讯、交通、人才市场等方面实现了同一，其在组织领导、发展规划、财政管理、区域建设等四个较为关键的方面也逐步取得了同一。

一是成立了乌昌党委，实现了组织领导统一。党委的职责内容涵盖规划制定、社会经济决策，甚至党政一把手选任等，很好地实现了两地组织领导统一，打破了行政区划阻隔，实现了两地各种资源的统筹调度以及生产要素的优化配置，拓展了两地市场空间，加速了两地经济融合；二是制定了共同的“十一五”规划，实现了战略规划统一。该规划是从战略全局高度指导乌昌地区国民经济和社会发展的纲领性文件，对保证和促进两地一体化建设有重要指导意义；三是成立了乌昌财政局，实现了财政统一。财政统一是乌昌实现 一体化的实质性表现；四是规划建设米东新区和“昌河新区”，实现了区域建设统一。

4 完善我国区域间政府合作模式的对策建议

4.1 区域的政府要转变观念，树立合作共赢的理念

突破各自为政的心理樊篱，相互信任，在平等互利、协商共赢的基础上，推进各政府间的合作。区域内有些城市存在较大的相似性，竞争在所难免，但这不意味着，就只有竞争没有合作。某种情况下，合并“同类项”带来的是1＋1大于2的结果。因此，问题不在于竞争，而在于以信任为基础的，以双赢为目的的合作理念，合作模式的确立。

4.2 建立能够协调和平衡市场竞争的规则

区域经济一体化最关键的问题之一是市场竞争规则一体化问题，一个统一的、完善的市场竞争规则是促进区域经济一体化进程的重要因素。通过建立一个良性的市场竞争规则，实现在跨区域大市场范围内协调各地方政府的行为，限制其各种盲动性，从而实现区域间资源的有效配置和优化。

4.3 改革干部考核机制，建立行政性协调机构

为避免政府官员只考虑自身的绩效考核，而削弱区域合作的成果，必须要加强区域内的联系和协调，协商制定出一套统一规范、科学合理的地方政府领导绩效考核指标体系，必要时，这一工作可由中央政府牵头，协调各方解决。

同时，要在分立的行政区域的基础上构建一个区域经济协调机构，来保障区域经济共同体的制度规范和资源配置优化，从而实现区域经济一体化的协调与发展。

4.4 区域基础设施一体化是实现区域经济合作的基础

区域间的基础设施的完备、优化特别是同一，将极大地影响区域经济一体化的进展。基础设施如交通、能源、水利和信息等基础设施的完善程度和一体化程度，事关区域经济一体化进程和规模。

4.5 正确引导和协调经济互动与产业对接

一是积极创造经济互动的条件，不断改善经济交流条件和投资环境。二是区域经济一体化要求政府采取“合作博弈”方式，从互惠互利的原则出发，遵守约定的博弈规则，通过信息的完善和充分共享来促进区域经济合作的良性竞争，增强区域经济整体的竞争能力。三是政府与企业间形成良好的互动关系，在信息的搜集上和资源的配置上，政府和企业都有责任做好协调工作。

4.6 建立“政府协议”，实现制度保障

在区域经济合作中，政府协议是最为重要和最常用的方式，也是在不打破现有的法律框架的情况下，最明智、最实用的方式。这样一来，区域合作便从制度上有了保障。国际经验表明，区域经济一体化进程发展的快慢与是否有完善的协议和相应的保障措施是直接相关的。以目前运作最为规范的欧盟为例，每个阶段都制定相关条约和协议，成员国自觉实施对内、对外政策，逐渐形成一体化。

4.7 创新体制、机制，构建适合有效的合作模式

区域政府间合作模式的构建中要求我国中央政府和地方政府在各自的权限范围内进行有效的制度创新，为区域企业间的竞争创造良好的市场条件，并形成区域整体的发展优势和脉络。

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：2096-0298(2015)12(b)-162-03