农业科技推广机构职能弱化现象研究

王 宇，左 停

(中国农业大学人文与发展学院，北京 100193)

1 引言

目前，对农技推广效率低下的原因解析主要集中在推广模式［1-2］与推广体系两个方面。推广体系方面分为外部与内部研究。部分研究认为，提高推广效率应从推广体系外部进行改革与创新［3-5］;另有研究指出，推广体系内部建设亦是关键，如人力资源的激励与考核研究［6-7］、推广行为与服务过程分析［8-9］与推广机构的改革或完善研究等［10-12］。农技推广机构承载着人力、物力与服务行为等要素，是推广体系的核心部分。一方面，现有对推广机构的研究较浅显且多为单一区域的实证研究。另一方面，许多研究仅在原有推广机构框架之上进行完善，并未反思其自身是否能适应当下的发展需求。鉴于此况，本文将以多区域下的大样本数据与实地调研情况展现农技推机构职能弱化的现状，详细分析造成此状的深层原因及发生机理，并对推广机构的转型方向进行讨论并给出相应建议。

2 数据来源与样本特征

本研究数据来源于2013 年1 月至2014 年3月课题组的实地调查。为确保样本采集的合理性与有效性，课题组考虑到抽样的科学性及各省份的东中西分布情况，选取了11 个以农业生产为主的代表性省区。在每个省区中，主要根据省区内农业种养区域的分布选取5 个农业生产较有代表性的县区。同时，每个县内根据系统抽取40名正式身份与20 名非正式的推广人员。此次调研共回收问卷3000 份，通过集中检验，获得有效问卷2975 份，问卷有效率为99.10%，运用SPSS20.0 对有效问卷进行数据统计与分析。另外，为保证研究的准确性和科学性，本研究还在11 个省分别选取5 个农技推广人员作为典型案例进行深度访谈，为研究与分析奠定充分、科学、可靠的基本数据。

调查对象样本特征如表1 所示，与基层农业科技推广部门的实际情况比照，此样本具有代表性:从性别结构来看，推广人员性别比例稍失协调;在年龄结构上，中年人仍为主流力量，新晋人员不足，从而导致学历程度的普遍偏低;专业技能职称的评定方面，中高级技术人员比重不高;另外，从单位性质来看，体制内外的人数基本持平。

3 农业推广体系现状简析

即便在机构与人员双重精简的情况下，全国目前的农技推广人员规模也已达到90 万人之多。然而令人值得反思的是，如此之多的人力资本却未能带来推广效率的提升。到底有哪些因素阻碍了推广工作的实践与发展?本文通过结合实地走访与问卷调查归纳出以下几点。

表1 调查对象样本特征

3.1 对推广站的服务需求量降低

较之前而言，近年农户对农技推广站的服务需求量在逐年降低。在市场竞争日益激烈的当下，仅靠传统技术的种养殖活动已不能保证农民的基本利益，新技术是提高生产效率和产出的有效途径。统计数据发现，72.8%的推广人员认为农民对农业技术的需求量仍然庞大，但是通过推广机构而获取技术的农户数量却在减少。21.5%的被访者认为不能满足农户需求，43.6%的被访者认为他们的技术服务仅能满足农户的基本种植需要，仅有4.4%的被访者认为他们能较好适应农户的技术需求。

3.2 推广机构服务功能减弱

推广部门的主要功能即是向农户提供农业技术示范与指导服务。目前来看，推广机构的原有服务功能却日益减弱。44.4%的推广人员认为近年推广难度加大，20.4%的推广人员甚至认为推广难度非常大，认为推广难度较小的仅占总数的3.7%。这主要由于推广人员的相关知识与技术的陈旧且单一，与农户的现实需求逐渐偏离。由于要适应市场经济的需求，农户在种植、养殖类型上更加自由与多样化。实地调研中发现，推广机构对于农业种养殖技术的掌握基本局限于基本且需求量大的品种上，如种植业中的水稻、玉米、小麦和花生等，养殖业如猪、鸡等。一方面，使得推广机构技术受限的原因在于与科研机构欠缺合作。数据表明，推广机构与农业科学研究机构合作多的仅占3.4%，较多的占14.0%，一般的占16.6%，较少的占32.7%，非常少的占33.4%。也就是说，有近2/3 的推广机构都未能将研究与生产紧密联系起来，产学研在实际中未能实现较好对接。另一方面，随着市场自由度的增大，利润较高的改良(新)品种动植物会被迅速推向市场。当农户向农技推广机构进行技术咨询时，许多推广人员对新品种的了解程度甚至不如农户。调查发现，半数以上的推广人员对新技术的了解都比较局限，掌握新技术并且可以示范推广给农户的人占了36.4%，而认为自己对新技术的了解程度较高的人仅占5.8%。

3.3 推广机构核心业务被分拨

农业技术推广机构的核心竞争力主要源于新科技成果的获取与推广。然而，近年来商业与非营利组织的服务越来越多延伸到农业领域，开始逐渐分散甚至取代推广机构的核心业务。在关于“农户新技术的主要来源”的调查中不难发现，农户获取新技术的途径除了政府推广机构和自身的探索与创新选项所占比例较突出，剩下各项都比较平均，说明技术获取途径已趋于多元。

值得一提的是，公司企业对于新技术的推广方面，即便在数据上体现不明显，但大量实例已体现出其在农业技术创新研发与推广上不可小觑的实力。在豫中某市实地走访时，某化工集团在此设立的农业子公司已与当地部门协商集中流转土地，结合公司多年化肥、种子销售背景，逐步转型成从研发到上市的全产业链生产模式，同时，该公司已与两所农业高等院校启动合作，设立专门的研发与推广部门，初步入户效果显著。如此说明，在多方面机构与组织积极进入、试图分羹的背景下，推广机构的竞争力不如从前，核心业务亦逐渐被分拨。

表2 农户新技术的主要来源

3.4 上级单位对推广机构重视程度降低

调查中，县乡两级政府对基层农技推广站并不重视，这是造成农技推广机构职能弱化的重要原因之一。数据表明，51.8%的推广人员认为政府部门对推广机构不够重视，导致了政府对推广机构的投入不足。被调查者认为政府投资力度由强到弱的比例分别为 4.3%、19.7%，23.9%、32.3%和19.8%。可以看出，多数人对政府的资金投入情况不甚满意。笔者实地走访时发现，许多基层农技推广站早已“名存实亡”。在苏北某乡，农技推广站已将一半办公场地出租给周围商贩，而工作人员亦多是被借调到别处或离职，但也没有新人员填补，仅剩下几位年龄较大或离居住地较近的“老资历”。这样的情况屡见不鲜，尤其在中东部地区更是偏多。上级部门对农技推广站的重视程度降低，主要是由于目前经济利益政绩导向的牵引，加之农业本身的弱质性与低回报率，使其把目焦点主要投向非农产业的发展。

3.5 推广机构内部人力资源利用率降低

薪酬激励是开发人力资源潜力、提高工作绩效的有效手段，研究表明，农技推广人员的收入水平与推广绩效存在正相关显著影响［13］。目前，政府作为最主要的投资主体，对农业技术推广的投入支持不能满足快速增长的需求，相较于同区域其他相近职业人群来说，农技推广人员的工资待遇普遍偏低。调查结果显示，农技推广员年人均总收入(实发工资)为28457 元。从人员工资水平分布状态可知，月均收入在1500 元以下的占21.05%，1500 ～2500元的占41.51%，在2500 ～3500 元之间的占26.32%，高于3500 元的仅占11.12%。无论是与城市里拥有国家编制人员的工资相比，还是与同地区教师工资水平相比，他们的工资待遇都处于中等偏下水平。在对“推广人员与当地教师工资水平比较”的调查中，71.3%的被调查者认为自己的工资水平不及同地域教师工资水平。

虽然农技推广人员群体总量庞大，但每年新加入的人员数量却有所下降。原因之一在于近年新招聘推广人员数量较少。基层推广单位中，五年内都未能新招聘大学生或社会其他人员的比例分别为58.6%和67.2%，占所有机构数量的一半以上，而招收了10 名及以上新推广人员的机构仅占8%与7.2%。原因之二是由于“岗在人不在”现象层出不穷。由于农业相关部门具有专业技能的人才本就处于紧缺状态，所以一般新选聘的农技推广人员，尤其是具有本科以上学历的人员几乎一到岗位就会被上级借调，转从事一些行政工作。原因之三在于近年在岗人员流动频率增高。一方面与工作环境有关，由于基层推广工作要深入农村，办公环境艰苦、工资待遇较低，而现在被分配到岗的大学毕业生一般都为“80、90 后”，即便在农村长大的孩子从小生活环境也比父辈较优越，几乎没有实际种(养)植经历，所以很多人一时难以适应艰苦环境而选择转换行业;另一方面，农技推广员岗位已经成为当下许多大学毕业生的“跳板工作”，仅为了在寻找更佳工作期间有份收入或者积累基层工作经验。

4 技术推广部门职能弱化因素探究

4.1 农业“双减少”

随着国家经济结构的转型与发展，农业产出在总值中所占份额不断下降，农业人口比重较之前亦有所缩减。核算数据显示，2014 年全年国内生产总值为636463 亿元，其中，第一产业增加值58332 亿元，增长4.1%;第二产业增加值271392 亿元，增长7.3%;第三产业增加值306739 亿元，增长8.1%。相较于二、三产业7.3%和8.1%的增长率，农业产业比重较低。结合表3 可以看出，农业产业生产总值显现逐年下降趋势。同时，农业人口数量亦有所下降。据2010 年第六次全国人口普查主要数据公报显示，乡村人口约为6.74 亿人，同2000 年第五次全国人口普查相比，乡村人口减少了1.33 亿人。因而，农业人口的缩减导致推广机构的服务群体减少，农业技术的需求量减少。

表3 产业增加值与增长比例

4.2 农业生产方式的转变

随着农业逐渐向现代化生产方式的转变，机械化与规模化程度都有所提升。在现代化程度较低时，对农民的种养殖技术的水平要求较高，当遇到新技术和问题时农民多会向技术服务机构求助。然而，截至2011 年，中国农业机械化综合水平已经达到54%。农业机械的使用替代人力，可通过程序化的方式操作与控制，降低了技术学习的难度。它被包含在农业生产的各个环节，如种子加工、饲料配比、播种收割等。另一方面，农业产业规模化不仅提高了大中型农业机械的使用率，而且还使农业种养大户脱颖而出。在山东德州某村，某生产大户流转了几乎全村90%的土地进行规模化生产，主要种植小麦和玉米，并拥有专门的农机车间、储粮间以及办公室。户主是乡里的科技带头人和农业示范户，他表示，在自己生产之余，还会向周边农户提供知识、技术等无偿帮助。

4.3 社会化服务体系的发展

所谓农业社会化服务，实际就是农业的分工化和市场化，使得农业生产环节分化与独立出来，发展成为新型农业经济组织。除了政府主导的推广机构外，包括农民自发形成的合作社组织、农业院校与科研机构、涉农企业等科技非政府组织，共同形成农业服务网络体系。这些社会组织在市场机制的作用下，同农业生产缔结成稳定的共生关系，发展成为一个有机的整体。

如今，农民可以通过种子站、私营商贩或是农业公司购买种子、化肥等生产资料。农业公司或私营商贩在销售时都会对民介绍商品的使用方法或技术等，尤其是当下农业公司经营越来越规范与规模化，许多公司自身设有技术服务部门，向客户提供技术支持。而对于学校和科研机构来讲，和区域建立长期合作关系更是一种主流趋势，许多大专院校都与当地农民专业合作社建立联系，长期进行新技术的推广与服务活动。通过农业社会化服务，使得各种现代生产要素能够快速进入农户的生产过程中，以多元化的力量相互协调、补充共同提高农业生产的科技水平，使得农业生产趋于专业化、商品化和社会化。

4.4 基层政府部门关注与支持重点的转移

由于农业行业的整体利润率降低，使得农业在基层政府的绩效考评方面的贡献率降低。在一些地方政府经济收益为主导的政绩观之下，农业技术推广机构愈加难以获得更多资金与政策支持。据财政部的数据显示，在农业推广机构的经费中，中央财政负责10%，地方政府需要负担90%，而县乡一级的资金困难直接影响到了对农技推广机构的投入上，导致基层部门的经费短缺问题严重。在宁夏某地区，据当地农技推广员反映，其工资收入不仅低于平均水平，甚至很多公务性支出亦需要自己承担。笔者在跟随他们入村调查时，所乘坐的汽车就是其中一位工作人员的私人用车，他表示，自己每月在油费上要花费不少，而且单位没有余钱报销。

此外，基层推广机构不受重视的后果亦导致了推广体系内部结构的权责不清，许多地方把推广机构当做补充机构。多数基层农技推广机构被农(林、牧)业局与同级政府(乡、镇)同时管理，然而，在双重管理之下，两部门相应权责的模糊会导致行政命令的冲突，使得推广机构在执行命令时陷入两难困境。走访中部分基层推广人员反映，两边上级布置的工作都要做，如果有冲突也不知道该以哪边为主，而且当出现问题时部门之间有时还会有相互推诿责任的现象。

4.5 社会舆论下农业相关职业的边缘化

随着人们生活条件的优越，很多人再难以适应比较艰苦的环境，即便是农村的年青一代，大多从小都随打工的父母在城市里生活，适应了城市生活而不愿意回到农村。在一项对农村青年人是否愿意回到农村的研究中指出，仅有24%的人愿意回到农村，他们表示对农村生活方式并不适应与认同［14］。从某高校在权威性网站上公布出目前各专业就业前景的排名来看，农业类在88 个学科中被排到第83 位。然而在最热门行业的排名中，前几位的几乎都是经济、管理和工程类行业。由此可以看出，社会的舆论氛围与导向已将农业及农业相关职业边缘化，使得年轻一代大多不愿意再回到基层从事农业技术活动，即便有些大学生毕业后在推广机构任职，大多数情况下，那只是他们的“跳板工作”或“过渡工作”。

4.6 新媒体的辅助作用加强

新传媒对当今农业技术的推广起到了不容忽视的辅助作用。新媒体的发展使得农业技术信息的发布、传递、接受和反馈加强。农民可以通过电视、网络了解与学习新技术，遇到困难还可以及时向技术专家进行咨询和反馈。较传统推广方式来说，新传媒的应用具有便捷性和即时性，让农民在任何地方都可以获得技术帮助。另外，新媒体的技术服务更丰富，如果仅依靠推广人员的个体，农民获得的知识较为有限。当下，随着农业信息网络建设的完善，农民可以从网络上查询到更多信息。如“中国农业推广网(www.farmers.org.cn)”和“全国农技推广网(www. natesc. gov.cn)”，开设了实用技术普及、农技在线咨询等栏目，还有一些地方性、专业性的相关网站链接，方便农户进行资料查询和问题咨询。

5 政策建议

通过分析可以看出，推广机构职能弱化现象的产生，表面因素在于技术的供需不符、新型组织的服务替代以及人力资源利用低效等问题，然而其深层原因则与国家经济体制的转型、产业化变革以及现代化发展的推动密不可分。鉴于此，要想在新形势下得以适应与发展，农业推广机构亟待转型。

5.1 机构运行模式的转型

现有推广机构的运行模式比较传统与单一，主要以政府为依托，自上而下获取农业相关知识与技术，部分机构与大专院校、科研机构亦有合作。要想适应新的转变，就应当在运行模式上转型。一方面，推广机构作为政府职能部门应转变方式，做好推广的统筹与管理工作。在中国，农业技术具备公共产品的非排他性和非竞争性两大特征，因而政府有权利对农业科技领域加以干预与管理［15］。另外，在横向上应扩展交流范围，多建立与新兴推广服务部门的合作与交流，形成农业社会化服务网络。

5.2 服务内容的转型

推广机构应在服务内容上，应由原来的技术示范与推广服务逐渐转变为综合服务平台，为农民提供更完善的农业支持。新服务内容应包括实体服务和信息服务两种。实体服务主要就是农业技术的传播、指导与咨询等活动，另外还可以增加种子、化肥、农药的销售以及粮食回收等服务。信息服务主要就是信息化网络平台的建设，服务内容包括向农民提供技术的普及、实时资讯服务，另外还可以建立农业产品的供需网络、农民互助网络，为农民在产前、产中、产后提供全面的帮助。

5.3 面向群体的转型

除了面对农民个体的服务之外，推广机构还应考虑到农民合作社、公司企业和社会组织等机构对于农事服务的需求。即便许多公司企业或社会组织已具备独立的农业科技的研发与推广机构，但是，仅依靠部分机构的私人力量亦难以支撑农业体系的改革与发展。因而，农业技术推广机构应做好带头作用，帮助与支持私人机构进入农业服务领域，共同推进农业现代化发展。

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