促进科技和金融结合试点的实践浅析及启示

国丽娜

(1. 中国科学技术大学，安徽 合肥 230022;2. 科技部科技经费监管服务中心，北京 100038)

1 引言

本文试图从促进科技和金融结合试点工作本身的逻辑出发，结合科技金融自身的规律，对促进科技和金融结合试点进展进行系统和深入的解析，涉及的议题包括政府开展试点的初衷，试点的启动机制，动力机制，试点所发挥的效应及存在的问题，期待通过充分理解试点过程的前因后果、内在规律等关键论题，为下一步试点的推广提供建议。

2 促进科技和金融结合试点的运行机制

2.1 试点启动机制:强推动+强竞争

在促进科技和金融结合试点启动过程中，由于在试点过程中的目标定位不同，存在着中央政府与地方政府、地方政府彼此之间的大量互动行为。试点启动过程中表现出的“强推动+ 强竞争”的触发机制。首先，中央政府启动试点的初衷在于从顶层设计层面改善科技型中小企业融资条件，加快科技成果向现实生产力转化和加快培育战略性新兴产业。对试点地区的总体目标、试点内容和组织实施都提出了详细和明确的要求。其次，地方政府开展促进科技和金融试点工作的初衷在于:①有利于地方政府调动和集聚更多的金融资源，支持企业科技创新，促进地方经济发展;②有利于完善区域创新体系建设，促进科技体制改革，实现创新驱动发展战略;③有利于释放地方政府在财政投入方式和金融创新方面的改革创新活力，发挥市场在资源配置方面的决定作用。在试点启动过程中，各地方为成为试验点的资格、试点结果的评估等展开“竞争”。第一批试点的启动在27 家申报地区中，最终遴选了16个地区作为首批试点地区。试点工作的“竞争”性启动机制激发了试点地区积极推进科技金融工作。

2.2 试点地区的选择:融合地域的代表性和试点可行性

促进科技和金融结合试点不仅是为解决单个地方自身的创新驱动发展问题，而是要为全国性的政策变迁和制度创新积累经验［1］，试点地区的确定一方面考察了申报地区科技资源状况，包括全社会R＆D 经费支出，地方财政科技投入，技术市场成交额以及企业创新能力等指标，另一方面考察了申报地区金融资源，包括资金储备、金融机构数量、创业风险投资的活跃程度，中小企业上市数量、小企业获得信贷的难易程度以及保险发育程度等指标［2］。已确定的16 家试点地区的选择融合了地域代表性和试点实施的可行性，在此基础上，还考虑了所选择的试点地区已经开展了促进科技和金融结合的大量实践，这些已有实践具有较大的典型性，既能能反映本地区的特点和现实需要，同时对推动全国或一定区域的制度创新又具有示范效应。

2.3 试点的动力机制:转变政府职能

科技金融的事权是科技创新工作，财权是政府投入对金融资本的引导［3］。地方政府科技管理部门是落实促进科技和金融结合工作的责任主体。试点工作开展以来，试点地区转变政府职能，经历了从单纯依赖财政科技投入到广泛利用全社会资源、从单一依赖银行贷款到综合运用资本市场和金融中介提供的创新型金融产品的过程［4］。部分地方政府创新科技金融产品，通过财政注资成立创业风险投资公司和设立科技中小企业创业投资基金，引导金融资本与科技创新对接;充当“信用和信息中介”，政府建立风险补偿基金并建立科技中小企业信用评估体系，缓解了科技金融服务中的信贷配给增加了有效金融供给;发挥“市场增进”功能，兴办民营科技小额贷款公司。让这些公司不仅获得政府的政策支持，借助地方政府本身的政府信用开展科技金融服务，还从民间获得金融“租金”(见表1)。

3 促进科技和金融结合试点的主要成效

3.1 政府创业投资引导基金发展迅速

根据促进科技和金融结合试点调查统计，16家试点地区都设立了政府创业投资引导基金。经分析具有三个特点。

(1)试点以来，新设了13 支政府创业投资引导基金，财政资金规模为21.55 亿元，对社会资金支持科技创新的引导撬动效应显著。

(2)政府引导基金对于参股基金的投资策略方面都有诸多规定，重点解决本地早期项目融资难。在投资区域上，多数引导基金要求参股基金主要投资于本地辖区，对于其参股基金投资中小企业的比例有明确要求。

(3)随着政府引导基金的实践探索的深入，政府引导基金逐渐在向市场化方向发展(见图1)。东部经济发达地区降低了政府引导基金固有的“政府干预”因素，探索完全市场化运作的方式。

表1 部分地区创新财政科技投入方式情况表

图1 政府创业投资引导基金管理方式

3.2 科技信贷产品创新活跃

试点地区政府通过建立风险共担机制和风险补偿机制引导金融机构支持科技创新。重点在以下三方面有所突破:

(1)通过补贴、补助、代偿等方式鼓励银行、保险等金融机构支持科技创新，如上海市对银行给予小微企业贷款进行奖励，西安高新区对参与科技保险的科技企业给予资金补贴等。

(2)政府出台鼓励政策，引导民间资金进入创业投资机构、科技小贷公司、信用担保公司，为科技型中小微企业提供融资服务。如江苏省出台政策引导民间资金在高新区组建科技小额贷款公司。

(3)财政资金与金融资本、民间资金等多种融资渠道的组合式创新。如交通银行苏州科技支行创建“政府+银行+担保+保险+创投”的业务发展模式. 浦发银行与天津市科技委合作，为科技型中小企业创新基金项目提供无担保的小额授信。

3.3 科技金融服务组织蓬勃发展

截至2012 年底，试点地区设立了科技分(支)行、科技特色分(支)行等共计174 家试点地区科技支行定位服务科技型中小企业，体制机制不断完善，业务模式逐渐成熟，一定程度上突破了银行在科技创新领域信息不对称的局限。除科技支行，多家试点地区还成立了科技小额贷款公司，江苏在全国率先全面开展科技小额贷款公司试点，设立科技小额贷款公司44 家，实现了省辖市和省级以上高新区两个“全覆盖”，累计放贷338 亿元，支持科技型中小微企业约3000 家［5］。此外，试点地区还搭建了一批提供多元化、全方位、综合性金融服务的科技金融服务平台 (中心)，以信息化手段为基础，促进科技资源与金融资源、社会资本的有效对接，在识别科技型中小微企业、技术成果等潜在价值和风险的基础上具有独特优势。

3.4 促进科技和金融结合的政策环境进一步优化

试点实施以来，中央层面进一步突破体制机制限制，优化宏观政策环境。科技部、 “一行三会”(中国人民银行、中国银监会、中国证监会、中国保监会)以及有关部门出台了一系列政策。促进科技和金融的深入融合。中国证监会加快推动创业板改革和“新三板”建设，创业板市场将为科技创新企业上市融资建立绿色通道， “新三板”市场试点在扩大至武汉东湖、上海张江和天津滨海高新区基础上，进一步扩大至全国。证监会并会同科技部进一步促进科技成果出资入股的企业上市融资。中国保监会批复苏州高新区为“保险与科技结合”综合创新试点，进一步深化科技保险工作，在更好地服务科技创新方面先行先试，探索建立综合性科技保险支持体系。中国银监会积极推动科技专家参与银行信贷项目评审工作;鼓励银行业金融机构加大科技信贷产品的创新力度，引导和规范商业银行开展知识产权质押贷款业务。

4 促进科技和金融结合试点存在的主要问题

4.1 创新创业环境有所完善，但还存在体制机制方面的障碍。

试点开展以来，尽管科技部、人民银行、证监会、银监会和保监会等多部门联合制定了多项综合性政策，从顶层设计上，初步构建了多元化、多渠道财政科技投入体系，但政策措施实施效果还有待进一步释放，相关政策有待进一步细化落实。制约这些政策措施贯彻执行的障碍既包括科技体制改革方面的制度障碍如科研院所创新活力的还有待释放，高校、大学与产业的对接机制尚未有效打通，研发成果产权归属等体制机制问题还尚未解决，还包括金融市场发展还不够完善，市场导向金融结构的功能有待进一步加强等问题。

4.2 财政科技投入总量不足，投入结构有待进一步优化。

中央层面用于引导金融机构促进科技成果转化的资金仍然不足，地方层面的财政科技金融专项资金虽然逐年大幅度增长，但相对于财政科技投入总量来看，占比仍然很低，2013 年15 家试点地区财政科技金融专项经费占财政科技投入经费为3.28%，总量仍显不足(见表3)。在投入结构上，支持种子期企业的资金和措施仍显不足，设立的引导基金和天使基金的资金规模较小，引导基金子基金投资初创期科技型中小企业的比例不高。

表3 试点地区财政科技金融专项经费情况表

4.3 政府在早期技术创新项目资助处于主导地位，运行机制还有待完善

政府在遴选项目阶段仍占主导地位，创业投资机构和天使投资人等创新金融业态尚未形成规模。例如:2014 年试点地区举办的第四届中国(西部)高新技术产业与金融资本对接推进会旨在解决科技型中小企业技术创新融资难、融资贵问题。会上签署股权投资协议85 份，最小投资额为80 万元，最大投资额为4 亿元，协议总额39.25亿元，对投融资结构进行深入剖析后发现，仍存在轻早期项目，重成长期项目的现象。在这些签约协议中，投资500 万元及其以下项目有26 项，项目数占比34%，投资金额占比1.56%。主要由两家国资背景创业风险公司完成投资，由社会资本设立的创业风险投资公司鲜有涉及小额的早期项目。与之对比的是，协议金额在5000 万元及以上项目数占比26%，投资金额占比80.33%，主要由非国资背景创业投资机构完成。

从运作机制来讲，政府对早期创新项目的价值发现功能是存在争议的。学者们普遍争论的一个问题是政府主导的创业投资引导基金运作存在非竞争低效率问题，无产权约束、高度垄断、难以建立激励机制、信息不完全等是造成政府引导基金“政府失灵”的主要原因［61］。我们对国内外几个创业投资引导基金运作机制进行比较分析后也发现，国内政府主导的创业引导基金存在激励相容机制设计不完善的问题，更多的是政府主导，而不是发挥市场的作用(见表4)。同时也发现，试点地区间创业投资引导基金运行机制也存在着差别，有待进一步评估不同机制的运作绩效。

表4 国内外部分创业投资引导基金运行机制比较

4.4 科技型中小企业融资难问题仍然突出，政府对银行的引导机制仍在探索中

试点地区为引导银行支持科技型中小企业，在信贷模式和产品上做了有益创新。但由于银行是集体决策，对于处理高异质性的技术创新项目往往存在意见分歧，从而导致交易成本规模不经济，从而出现逆向选择问题［7］，加之中国银行业发展历史现状的原因，银行对无抵押、轻资产的中小企业趋之若鹜。引导银行支持科技型中小企业技术创新仍有很长的路要走。在试点地区采取了多项风险分担措施的背景下，从2014 年第四届中国(西部)高新技术产业与金融资本对接推进会的数据来看，银行信贷融资500 万元及以下项目数占比1.15%，授信金额占比0.06%，1000 万元及其以下项目数占比12.64%，授信金额占比2.14%，比重非常低，而1000 万—5000万元项目数占比67.81%，授信金额占比56.16%，仍占主体。

政府介入效率的高低，与制度安排有着密切的关系［8］。目前，试点地区主要措施是通过完善的贷款担保体系，建立贷款的风险分散机制、的风险补偿机制和贷款的正向激励机制、上述风险分担机制目的在于分担项目本身固有的技术及市场风险，但没有切实降低由于信息不对称带来的交易成本。部分试点地区针对交易成本也采取了一些措施，如科技计划打包贷款，建立统贷统还平台，设立科技金融分(支)行等，但多为政府或国资主导，仍然存在激励缺乏，无产权约束的问题，连接银行与企业之间的市场化的中介机构模式还不健全，加强这一环节的中介机构培育是解决中小企业技术创新融资的关键。

4.5 试点地区发展不均衡，不同程度影响科技金融制度创新绩效

一方面，试点地区原有的经济、科技、金融发展基础差异较大，发展的基础和起点不同，造成成效有所不同，另一方面，制度创新的参与者在观念上存在一定认识差距，有些地方的参与者认识程度不够深入，支持和参与制度创新的积极性不够高，此外，试点地区地方政府获得试点资格后，推动试点工作主动程度、积极程度和努力程度不够，体现在人事安排和组织实施方面不利于试点工作有效开展，都会对科技金融制度创新绩效产生影响。

5 启示及建议

(1)加快推进科技、教育和金融体制改革。促进科研院所、高校和产业界有效对接，加快科技成果转化，建立和完善功能完备的市场导向金融结构。

(2)进一步增加科技金融方面的财政投入规模，加大对创业早期企业或项目的资金支持力度，发挥财政资金的引导作用，引导社会资本支持创新创业。

(3)尽快选取典型试点地区开展政府创业投资引导基金绩效评价，探索国资管理体制，总结出适合中国现阶段特点的、激励相容的政府引导基金运作机制。

(4)借鉴以社区为基础的借款人中介机构如美国CDCs (注册开发公司)，武汉东湖新技术创业中心“信物宝”平台等，大力发展市场化的中介机构，利用信息技术和互联网技术搭建企业与银行之间的桥梁，降低银行贷款的交易成本，与政府-银行-企业贷款风险分担机制、科技金融分(支)行形成互补，解决科技型中小企业融资难问题。

(5)继续采用“强推动+强竞争”方式启动后续试点地区，进一步完善全局性、战略性布点。对于部分试点地方政府工作主动性、积极性高但受资源禀赋限制推进成效不显著的地区加强针对性理论及政策指导。

(6)尽快夯实促进科技和金融基础性工作。建立区域科技型中小微企业数据库，借助大数据分析提升政府服务科技型中小企业能力。

［1］周望.如何“先行先试”——央地互动视角下的政策试点启动机制［J］.北京行政学院学报，2013，(5):20 -24.

［2］关于印发促进科技和金融结合试点实施方案的通知(国科发财〔2010〕720 号)［EB/OL］. 科技部网站. http://www. most. gov. cn/mostinfo/xinxifenlei/fgzc/gfxwj/gfxwj2010/201012/t20101224_83951. htm.

［3］房汉廷.关于科技金融理论、实践与政策的思考［J］.中国科技论坛，2010，(11):5 -10.

［4］崔兵.政府在科技金融发展中的作用:理论与中国经验［J］.中共中央党校学报，2013，(4):87 -90.

［5］沈文京等.深化科技和金融结合，推动创新驱动发展——促进科技和金融结合试点工作阶段总结［Z］.科技部，2013，11.

［6］张缨等.促进科技和金融结合试点工作阶段总结［Z］.科技金融试点简报，2013，5.

［7］李洪江. 政府导向型创业投资引导基金绩效评价指标体系研究［J］.科技管理研究，2010，15:45 -49.

［8］贾海涛. 政府行为与中小企业融资困境破解——基于序列博弈和委托代理的研究［J］. 西安电子科技大学学报，2013，(11):42 -49.

［9］国丽娜，焦艳玲.银行与技术创新的关系研究及展望［J］.科学管理研究，2014，1:102 -105.