创新型省份建设的多案例分析

吴建南，刘 焕，阎 波

(1. 上海交通大学国际与公共事务学院，上海 200240;2. 西安交通大学管理学院，陕西 西安 710049;3. 西安交通大学公共政策与管理学院，陕西 西安 710049)

1 问题的提出

成思危认为，衡量一个国家是否是创新型国家不能单纯以拥有多少科技人员、发表多少学术论文、取得多少科技成果等作为依据，更重要的是要看创新在国家的发展中是否起到主导所用［1］。

已有研究多是对创新型省份建设的内涵［2-3］、自主创新能力评价指标体系［4］、影响因素［5-6］等的阐述，尚处于起步阶段，研究方法方面多是以理说理，未见多案例研究。既有研究虽然有针对性地探讨了制度创新在创新型省份建设中的重要性，但多是把制度当作政府运行的大背景，而对制度本身的内在逻辑及与政府之间的关系机制仍言之不详。林毅夫认为，政府作为一个合法使用强制性力的垄断者，虽然国家不能决定一个制度如何工作，但它却有权力决定什么样的制度将存在［7］。因此，在国家提出建设创新型国家和实施创新驱动发展战略的背景下，研究各省建设创新型省份的具体行为显得尤为重要。

2 案例分析

2.1 案例介绍

目前，已有13 个省份提出要建设创新型省份并出台了相关文件，如浙江、江苏等;另外有18个省份也提出要建设创新型省份但尚未出台相关文件，如黑龙江等。我们检索了全国23 个省和5个自治区的创新型省份建设情况，以能检索到公开的、以省委省政府名义发布的政府文件为标准，选取东、中、西6 个省(自治区)的建设文件为分析对象，具体样本和数据来源见表1。

表1 样本选取和数据来源

2.2 总体目标的分析

对创新型省份建设总体目标的深入分析见表2。此外，少数省份也根据自身资源禀赋状况设置了个性目标，如湖南提出降低单位地区GDP 能耗和CO2排放量、增加技术市场交易额;江西、湖南提出要提升公民基本素质等。各省也制定了不同的时间计划，如江苏和湖南提出在2015 年建成创新型省份，浙江、江西等提出在2020 年建成创新型省份，这与“十二五”规划的最后一年和建成创新型国家的时间相吻合。整体上，创新型省份建设的共性目标多于个性目标，且具体化、定量化和同质化的特征明显，过多强调增加研发投入占地区GDP 的比重、增加研发人员的数量、增加专利申请量和拥有量、提高科技进步贡献率，而对社会可持续发展的指标 (如环境污染、就业率等)、投入和产出的比重等关注的较少。

表2 创新型省份建设的总体目标

2.3 建设举措的分析

经过分析发现其共性举措具体包括6 大类18个举措(见表3)，部分省份也提出了极具地方特色的个性举措。湖南省强调要发展创意文化产业、改革政府管理体制、完善创新型企业评价机制;浙江省提出要深化企业分配制度改革和创新政府采购政策;江西省提出构建公共协同创新平台;浙江省提出深入实施科技兴海计划。整体上，创新型省份建设的共性举措居多。通过对每项举措的分析，发现除“深化科技体制改革”举措外，其他建设举措均需要政府的财政投入，如“建设企业研发平台、高新区建设、发展农业龙头企业”等都需要政府的财政投入，呈现出明显的“政府干预和财政投入”的导向。

表3 创新型省份建设的举措

2.4 保障条件的分析

在对创新型省份建设总体目标和建设举措分析的基础上，本文对实施的相关保障条件也进行了深入分析 (见表4)。有少数省份制定了个性的保障条件，如浙江提到了要加大创业风险投资，江苏提到要制定落实激励科技创新的政策和加强科技管理创新，湖南提到要加强社会管理和政府管理创新、加强市县区的能力建设，广西也提到了要制定落实激励科技创新的政策。分析结果显示，个性保障条件要远远少于共性保障条件，保障条件也体现出“虚”与“实”的结合。

表4 创新型省份建设的保障条件

2.5 整体特征分析

六省创新型省份建设从总体目标到建设举措再到保障条件，均很相似而差异很少。一方面，说明创新型省份建设“抓住”了创新型国家建设的核心要求和关键要素，共性举措的“趋同”现象，不能排除各个省份“相互借鉴”的可能。另一方面，尽管发展阶段和资源禀赋各异，但众多建设举措高度相似，主要表现为以科技投入为关键的一系列科技项目，市场机制作用有待于进一步充分发挥。建设举措主要是以科技管理部门为主导，仅有湖南、浙江提到政府改革创新，这使得政府其他部门的改革创新难以推进，最终使得科技管理部门推动创新的一系列举措难以充分发挥作用，政府“看得见的手”看得见，而市场“看不见的手”好像看不见。较多强调政府供给，呈现出典型的投入驱动趋势，而非创新驱动。为何会出现这种现象?本文将从政府和科技管理部门理性选择的视角深入分析其内在影响机制。

3 创新型省份建设的理性选择

3.1 政府的理性选择

省委省政府是有集体理性和能做出理性选择的组织，其决策是对中央战略做出的理性回应。Berry 和Berry 提出了政策创新扩散的四种机制:竞争、学习、垂直强制和公共压力［8］。在中国单一制背景下，本文将从省级政府和中央政府间、省级政府间、政府与其他组织间互动关系的视角，深入探讨创新型省份建设出现上述共性特征的内在机理。

(1)服从机制。上级的垂直控制和政治规范是推动政策和创新实践扩散的重要因素［8］。由于中央政府权威的压力，创新型省份建设的战略也要遵从中央要求，要与中央文件和国家政策保持一致，政治上不能谮越;中国的威权体制使得地方政府官员出于自身政治晋升的考虑更加倾向于满足上级政府的要求［9］，这导致中央政府(或者有关部委机构)制定的政策指令在不同地区或部门贯彻落实有着相当程度的一致性［10］。

国家先后颁布的《纲要》和《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》等中央文件，在一定程度上推进了创新型省份建设的进程。一方面，这些中央文件使各省(自治区)在建设创新型省份时有法可依;另一方面，国家层面的文件具有“大一统”的特点，有中央政府权威的压力，在某种程度上限制了地方政府的多样化执行策略，导致了建设行为“趋同”。即使部分省份制定了少量的个性化举措，也是对中央文件的直接或间接的反应，是一种自上而下的结构性调适，并无明显的本质差异。

(2)竞争机制。地方政府会从自身利益考虑，对上级的制度供给意愿进行“修正”和“曲解”，并且会在利益博弈的过程中与其他层级的政府展开竞争;地方政府间职位升迁的官场逻辑必然会激化不同区域官员之间的攀比和竞争［11］。为了避免在争夺投资者青睐和选民支持的竞争中失败，政府通常会快速采用竞争对手的创新［12］，即更倾向于向同级政府学习，藉此降低风险和学习成本，同时配以少数的个性化举措试图“超越”竞争对手。在省级政府官员晋升机制中与邻省官员的绩效比较也是非常重要的参考标尺［9］。在这种政绩考核和人事管理体制下，省级政府官员出于政治晋升的激励，会有选择地需找“标杆”作为学习榜样或竞争对手，降低在竞争中失利的可能性。

(3)学习机制。地方政府之间通常会相互学习并模仿其他地方政府的成功案例以减少额外的创新成本和创新风险［13］。在创新型省份建设大潮中，未采取任何行动的省份的政府官员可能出于政绩、竞争晋升等利益的驱使，会在建设目标、建设路径模糊的情况下，到邻接、条件相近的进行创新型省份建设的区域参观、学习，而先行建设创新型省份的战略规划也要与“中央文件保持一致”。这样，各省既顺应了创新型省份建设的大趋势迎合了中央政府的要求凸显了政绩，又降低了建设过程中可能存在的风险，使得许多地方政府乐于效仿，最终出现了各省之间行为趋同的现象。

3.2 部门的理性选择

从六省文件来看，创新型省份建设主要由科技管理部门来推动。科技管理部门实际上是战略制定的“操盘手”，是有集体理性、能做出理性选择的组织，但同时也要与上下级政府及其相关部门进行沟通和互动，在执行过程存在和其他执行者互动过程中的共谋行为和“路径依赖”现象。Scott E. Page 研究发现报酬递增、自我强化、正反馈和锁定效应的存在是形成路径依赖的主要原因［14］。

(1)惯性机制。改革开放的成功已经形成了新的体制惯性，并产生了各种依附于这些体制惯性的既得利益集团［15］，这给创新型省份建设也带来了巨大的挑战。创新型省份建设的诸多建设举措是科技管理部门沿袭传统管理方式的一些做法，形成了“自我强化”的机制，在特定时期产生了“正反馈”的效果，使得科技管理部门为了巩固部门的权威和利益更愿意采纳传统的举措，致使创新型省份的建设举措较为相似。

(2)共谋机制。创新型省份建设涉及诸多领域的利益相关者，而这些分散的利益相关者无法形成强有力的政策联盟，从而未能对政府的决策过程施加影响［16］。利益相关者之间并不是零和博弈的均衡状态，存在由于报酬递增带来的“路径依赖”现象，投入越多，既得利益者收益就会更多，导致中小微型企业和普通公众的利益受损和话语权的缺失。

地方政府工作人员受主流社会文化和共同观念的束缚，加上政府内部“智囊”的政策传播作用，共同诱致了创新型省份建设理念的趋同。地方政府的理性选择行为在长期与各级地方政府的互动中不断地被改变和重塑，这使得科技管理部门认为创新型省份建设的总体目标和建设举措与创新型国家建设的总体目标和举措保持一致是很自然的政策选择，与其他省份的步调保持一致，是一种较为符合社会价值范畴的行为选择，在一定程度上能够降低风险和增加实现收益的机会。

4 政策建议

4.1 “颠覆性”建议

中国特有的制度环境孕育了地方政府的理性选择，使创新型省份建设出现了“行为趋同”现象。笔者认为实现创新驱动发展的“实”比获得创新型省份建设的“名”可能更重要。在此基础上，需进一步明确创新型省份的内涵、创新型省份建设的判断标准、创新型省份建设的主体及如何建设创新型省份的问题。

4.2 “改良性”建议

首先，创新型省份建设要做好顶层设计。其次，优化激励结构和实现目标的方式，抑制“官出数字”。最后，发挥政府和市场“两只手”的作用，但更依赖市场配置资源。积极让公众参与和建立公众支持框架，充分发挥市场的决定性作用。

由于创新型国家、创新驱动发展战略和创新型省份建设在国内无论是理论还是实践都处在探索阶段，有关其内涵、核心要素、实施主体、具体的运行机制尚需进一步深入探讨。本文分析了创新型省份建设的基本状况，并尝试对共性特征多于个性特征的现象给出对应的逻辑解释，以期对后续研究起能到抛砖引玉的作用。

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