宁波市鄞州区流动人口养老保险转移接续问题分析

周义定，余佳子

（鄞州区人力资源和社会保障局，浙江 宁波 315100）

1 问题提出

流动人口是我国城镇化迅速发展的必然产物。由于统计口径的不同，流动人口又可分为人口迁移和人口流动两种情况。前者是指户籍随人口相应迁移，后者则指没有户籍的相应变动。人口流动中的人户分离模式，原本可以成为户籍制度改革的“试金石”，但我国长期实行以户籍制度为基础的养老保险制度，人为地在社保体制内部竖起一道城乡分割的藩篱，令流动人口被社会排斥，成为漂在城市中的失根者，影响社会的和谐与稳定。我国流动人口的数量呈逐年增长态势，1993年为7000万人，而2003年则高达1.4亿人，截至2013年底流动人口规模更是达到2.45亿人，占全国总人口数的18%，发展趋势如图1所示。

图1 1982－2013年我国流动人口变化发展情况

另外，沿海发达地区及北京等大中型城市日益成为流动人口的聚集地。据第五次全国人口普查数据显示，广东、浙江、上海、江苏、北京跨省迁入的人口位列全国第一～第五，其中浙江作为人口迁入大省，以跨省迁入人口占全国跨省迁入人口8.5%的比重位列第二。而到2010年的第六次全国人口普查，我国流动人口占比较“五普”时增长了81.03%，其中广东、浙江、江苏、上海、北京依然是跨省迁入的主要目的地，安徽、河南、四川、湖南、湖北则成为人口迁出大省。可以看出，人口流入地基本为经济发达的省份，而人口流出地则多为中西部经济实力较弱的省份。

但是，与如此大规模的人口流动成强烈反差的是对该弱势群体的社保制度长期缺失。受限于城乡二元结构和社保统筹层次，养老保险统筹部分的可携带性成为制约流动人口异地打工的重要因素。目前，我国流动人口的养老保险转移接续制度，主要参考2009年国家人力资源和社会保障部颁布的“城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法”（以下简称 “暂行办法”），其中关于统筹账户的转移规定为，“统筹基金以本人1998年1月1日后各年度实际缴费工资为基数，按12%的总和转移”，这表明当流动人口异地转续养老关系时，将会有8%的统筹金额沉淀在原参保地，这部分沉淀成本被用来补偿转出地的财政损失。而对于转入地来说，如果其是退休地，不但统筹基金少了8%，还要承担对转入人的养老责任；对参保人来说亦是如此，转出地通常为经济发达地区，参保人依照高缴费基数缴纳了高额养老保险费用后，因各种限制而不得不回到老家（经济欠发达地区）退休，领取与上年度当地在岗职工平均工资相挂钩的低水平养老金。因此，养老保险转移接续风险最终会转嫁给流动人口。然而，就流动人口自身而言，其具有在工作地和居住地获得均等化收益的权力，如若丧失这种权力，则会导致该群体失去创造工作收益的动力。

鄞州区是浙江省副省级城市宁波市的市辖区，地处浙江省东部沿海，经济综合实力强。2014年全年，鄞州区经济实现平稳增长，地区生产总值1297.8亿元人民币，增长8.5%。其中，第一产业增加值39.1亿元，增长1.2%；第二产业增加值770.3亿元，增长 8.5%；第三产业增加值 488.4 亿元，增长 9.1%。人均 GDP 达到 15.3 万元，全年财政总收入 279.5 亿元，增长 8.1%。

同第五次全国人口普查数据相比，截至2010年，10年间鄞州区常住人口中区外流入人口为633363人，占全部常住人口的46.6%；其中省内大市外流入人口为125837人，占全部常住人口的9.26%；省外流入人口为417358人，占全部常住人口的30.71%。可以看出，宁波市鄞州区流动人口占比较高，分析其养老保险转移接续问题具有一定的代表性。

基于此，本文以宁波市鄞州区为研究对象，就该地区流动人口的养老保险转移接续问题进行深入分析，以期对完善流动人口的养老保险转移接续制度提供有益的政策参考。

2 流动人口对当地社保基金流的影响

现行政策下，流动人口的养老关系转入和转出均会对社保基金流产生显著性影响。比如，流动人口养老关系的转入会对打工地社保基金流带来正收益 （在打工当地需根据当地较高的缴费基数来缴纳养老保险费），相应地受等因素影响，流动人口则会受户籍制度影响而损失部分统筹基金，以及未来可期的养老金待遇。下面将从人口流出、人口流入及二者综合性，3个方面来分析对社保基金流的影响。

2.1 人口流出对社保基金流的影响

以宁波市鄞州区的养老保险关系转移接续状况为例，根据“浙江省职工基本养老保险条例”规定，目前养老保险的缴费基数的标准为，最低不得低于上一年度全省职工月平均工资的60%，最高不得高于上一年度全省职工月平均工资的300%。浙江省2013年度的职工月平均工资约为3716.7元人民币，因此2014年度养老保险的缴费基数最低为2230元。以最低的2230元测算，即每个成功异地转续养老保险关系的流动人口，每月将有178.4元作为沉淀成本留在当地统筹账户，年度个人转移的沉淀成本为2140.8元。宁波市鄞州区2014年成功转出人口5075人，共计沉淀成本108.65万元，即这部分流动人口为鄞州区社保基金贡献了108.65万元。此统计口径趋于保守，在实际情况中，沉淀成本金额必然大于108.65万元。并且在将来，政府也无需为这些转出的5075人支付养老金。因此，仅就当年来看，人口流出对打工地的社保基金流产生了正影响。

2.2 人口流入对社保基金流的影响

劳动人口流入会对打工地社保基金流产生可持续性的积极影响，因其流入的发达地区有较高的缴费基数，未来回迁时也会产生较高的沉淀成本来补贴统筹基金，而临退休人员的回迁则会带来财政负担。现行制度对希望迁入发达地区的流动人口做了限制，规定“对男性年满50周岁和女性年满40周岁的，应在原参保地继续保留基本养老保险关系，在新参保地建立临时基本养老保险缴费账户”，退休后只能回迁到户籍原地。这类政策在保护当地政府财政的同时，也将那些为鄞州发展做出贡献的流动人口的养老责任，转嫁给他们的户籍地。仍以鄞州区为例，在制度的严格把控下，鄞州区2014年度共计流入人口2532人，以最低标准估算，这部分人将在当年为养老统筹基金带来81.31万元人民币收入。

2.3 人口流入、流出的综合影响

从以上测算可以得出，若不考虑未来转入人口是否会在鄞州退休、是否需要为其支付养老金，仅2014年度鄞州区的统筹资金就获得190万元人民币收入，且其中大部分为沉淀成本。由于打工人群的高流动性和与户籍挂钩的养老保险转续壁垒，他们只能年复一年地参保、转移、退保，而每换一个地方，养老保险关系就转移一次，就会有一部分资金被充入统筹基金沉淀在当地，而参保者只能全盘接受这些由于制度设计不合理而带来的损失。

流动人口为经济发达地区带来统筹基金收益，是以其户籍地的未来隐形养老债务为代价的，跨省流出人口在退休时往往选择迁回原籍养老。可见，目前的社保制度并未起到地区之间再分配的作用，反而使发达地区的社保基金状况越来越好，而欠发达地区越来越贫困。若干年以后，经济欠发达地区巨大的隐形养老债务显性化时，将由谁来为其买单？国家作为社会保险制度的守夜人，最终必然要承担起这个责任，因为在现行体制下，养老资金受益的发达地区，没有义务对人口流出地未来的养老债务负责。这对中央财政又是一个不小的挑战。

3 现行政策在实际操作中存在的问题

除上述政策本身存在的一些不合理因素外，现行的养老保险转续政策在实施过程中，也面临一些操作层面上的困难。

3.1 社保信息平台仍不完善

目前，养老保险关系的异地转续流程仍处于手工操作的初级阶段，首先需要在原参保地打印“参保缴费凭证”，在新就业地要进行新参保登记，然后将“参保缴费凭证”递交新就业地，由新就业地向原参保地发出“联系函”，原参保地接收后向新就业地寄出“信息表”，新就业地收到“信息表”后进行手工录入并将参保关系转入。整个流程走完大约需要3个月左右的时间，其中各种手续、资料文件以及手工操作显得繁杂琐碎，不仅纸质档案需要专门资料室进行堆放，同时也难以避免人工输入时的偶尔出错。可见，社保经办IT平台还很不理想，基层社保经办人员工作效率和工作质量受到极大地挑战，其根本原因在于中央财政和地方政府的投入力度不够大。

3.2 基层社保系统面临压力

由于工作强度大、内容繁琐复杂，再加上基层社保系统的在编人员不足，仍存在许多合同工甚至临时工的现象，养老保险转移接续流程对基层社保经办人员的业务水平以及责任意识形成巨大挑战。

4 解决社保基金流不平衡的对策

养老保险制度的本意是体现社会的公平、公正。庇谷认为，在其他条件不变的情况下，国民收入分配愈均等化，意味着社会经济福利的增加；补偿原则强调政府的责任，指出政府应当通过税收等政策对受损者进行补偿，补偿后还有剩余则意味着社会福利增加；迪金特、勒纳等人则认为政府通过“福利措施”使低收入的福利有所增加，符合社会主义要求。

人口流动的现象在我国城镇化快速发展的阶段必将长期存在，如何保障他们的权益，关系着整个经济社会的持续和健康发展。流动人口的养老保险转移接续障碍，来自于地区间经济发展状况的不平衡，然而不解决转移接续这一难题，又会加重地区间发展的不平衡状态。一方面，中西部贫困地区在源源不断地输送劳动力，而未来不得不承担这些劳动力的养老责任；另一方面，东部发达省份的大多数劳动力，正在为其经济发展不断创造收入，而政府无需在未来负担他们的养老金。

4.1 提高统筹层次

解决这一问题的关键在于提高养老金的统筹层次。基本养老保险全国统筹的标志在于，有统一制度、统一管理、统一缴费比例以及统一养老金计发办法，在全国层面上对城镇职工的基本养老保险部分实行统收、统支。虽然目前我国绝大部分省份宣布已经实现省级统筹，然而真正符合省级统筹各项标准的寥寥无几，这种层次低下的统筹形式为人口跨省迁移带来巨大的阻碍。在各地方财政“自立门户”的情况下，既要划分好退休地和缴费地的责任界限，又要保护好流动人口的合法权益，既要调动起各地的积极性，又要适度平衡各地经济的发展水平，这些无时无刻不考验着政府的智慧和决心。

要实现全国统筹，户籍制度改革是关键的一环。户籍制度是中国特有的一种管理手段，目前实行的转续办法也不可避免地受到户籍限制，如“基本养老保险关系不在户籍所在地，且在每个参保地的累计缴费年限均不满10年，将其养老保险关系转回户籍所在地，在户籍所在地办理退休”等。因此，应加快推进户籍制度的改革，将社保制度逐步从户籍的制约中解放出来，真正体现社保的公平正义特性。

4.2 优化计发办法

如何在现行制度的基础上将养老金的计发办法进行优化？欧盟的做法或许可以给我们一些启示。欧盟有28个成员国，其经济社会发展水平各不相同，且没有建立统一的养老保险制度，这与我国目前统筹层次低下（多为省级以下统筹）、多呈碎片化管理的状态非常相似。

人口在欧盟内部成员国之间流动时，其养老关系的转续依照“欧共体 140/71号条例”和“欧共体 574/72号条例”进行，其基本原则为“分段记算、累计缴费年限”。具体而言，是要分别核算工作过的各国应支付的养老金，以及各国之间应负担养老金的比例，再由各工作国分别支付，而申请人只需用最终定居国所在地的银行账户来领取养老金。

欧盟这种“分段记录、累计年限”的跨国办理养老保险关系转移接续流程，值得我国借鉴。仍以“分段记录、累计年限”为原则，保留流动人口在各地的养老保险缴费记录，累计相加年限。养老金的支付形式，可在以退休地在岗职工平均工资为基础的前提下，结合参保人工作期间总缴费金额的因素。这样既充分考虑退休地生活水平的差异，又不会造成参保人过多的转移损失，有利于实现平衡各地区差距及保护劳动者权益的目标。

4.3 完善信息平台

建立一个统一的社保信息平台，是社保制度建设赖以维持运转的基础，是建设服务型政府过程中必须采取的实际行动，中央及地方政府应加大研发力度，推动建立统一社保信息平台。2015年4月15日，宁波市鄞州区社保行政服务中心的跨省转移操作平台上线，虽然目前该平台还处于试用阶段，但其有利于简化办事程序、提高办事效率、节约办事成本，这是迈向未来建立全国统一的社保信息平台的有力一步，也是对提升工作效率和服务质量的一次有益尝试。

4.4 提高服务效率

制订一套适合中国国情的社保转续经办流程的服务标准，是建设服务型政府的题中应有之义。要通过招录正式在编公务员来逐步替换合同工与临时工，强化工作人员的责任意识；在行政服务中心入口要设置专业引导人员，并定期对其培训相关业务，减少因为排错队、拿错号造成的时间损失；对窗口新人要在坚持岗前培训的前提下，在实际上岗后落实“一带一、师傅带徒弟”模式，帮助新人尽快适应工作；对窗口其他人员也要加强专业业务培训，提升其专业技能与服务效率，具体形式可参考举办专业竞赛、专业知识讲座等。

［1］ 段成荣，孙玉晶.我国流动人口统计口径的历史变动［J］.人口研究，2006（4）.

［2］ ［英］庇谷.福利经济学［M］.北京：华夏出版社，2007.

［3］ 蔡建明，王国霞，杨振山.我国人口迁移及空间格局演变［J］.人口研究，2007（5）.