村基层干部职务犯罪惩防机制的构建探析

韩建霞

[摘  要]随着城镇一体化建设进程的推进，农村基层组织人员越来越多地参与到政府征地拆迁、撤村转制和失地参保等行政管理活动中，职务犯罪现象增多。本文通过对上海市闵行区检察院查处此类案件情况进行实证分析，总结出主体特征、犯罪高发领域，以及司法实践中存在分歧问题及分析，并提出从加强预防创新、强化权力监督、加大惩治力度三个方面加强惩防机制建设的建议。

[关键词]农村基层组织;村官;职务犯罪;惩防机制

[中图分类号]  D264    [文献标识码]  A    [文章编号]  1009-928X（2015）03-0039-03

反腐败既要“打老虎”，又要“拍苍蝇”。贪腐“老虎”以权谋私，贪污受贿虽然“为祸甚烈”，但“居庙堂之高”的毕竟少之又少，而“处江湖之远”的农村基层干部，却与群众有着最直接、最密切的联系，一旦他们从“群众的主心骨”、“致富的领头人”腐化堕落成“苍蝇”，就难免导致“民怨沸腾”，破坏党在人民群众中的形象，影响干群关系。因此，本文选取了上海市闵行区检察院2009年至2013年间立案查处的农村基层组织人员职务犯罪案件为实证分析样本，客观分析主体特征、犯罪高发领域，以及存在问题的原因和惩防措施等，以期为推进农村党风廉政建设建言献策。

一、2009-2013年闵行区农村基层组织人员贪腐犯罪案件的实证分析

五年间，闵行区检察院直接立案侦查农村基层组织人员贪腐犯罪案件15件22人，占同期职务犯罪立案的10%以上;查处案件全部属大案，涉案总金额达人民币7000多万元，其中案值在50万元以上的9件，案值在1000万元以上的3件，个人受贿金额在100万元以上的7人。

（一）涉嫌贪腐犯罪的农村基层组织人员身份特征分析。根据最高人民检察院关于案件管理数据统计口径的规定，“农村基层组织人员既包括依法从事公务的村干部，也包括乡镇党委、人大、政府和工商所、税务所、土地所、财政所的工作人员。”在闵行区检察院立案查处的农村基层组织人员职务犯罪案件中，村级组织成员14人，镇党委及职能部门工作人员5人，区属职能部门工作人员3人。党员比例较高，共有18人，占81.8%。村官贪腐犯罪占有较大比例，达到了14人，占63%，且“群蛀”现象突出，相对集中在建房审批、拆迁补偿、村务管理等领域，涉案村委会主要分布在邻近中心城区、经济发展较快的街镇。

（二）农村基层组织人员职务犯罪情况分析。在2009—2013年间闵行区检察院立案侦查的22名农村基层组织人员中，初查立案的案由分别为：涉嫌受贿罪14人、涉嫌贪污罪5人、涉嫌挪用公款罪1人，兼犯受贿罪、贪污罪和挪用公款罪的1人，贪污和受贿犯罪占全部农村基层组织人员职务犯罪案件的86.4%;涉嫌渎职类犯罪3人;收受贿赂、挪用资金用于赌博等违法活动而受到行政处罚的贪腐人员3人。前述人员被提起公诉22人，经审查变更犯罪事实和罪名认定提起公诉的2人;二审法院改变一审判决的1人。

（三）涉“土”涉“房”领域农村基层组织人员贪腐犯罪突出。在闵行区检察院立案侦查的22名农村基层组织人员中，近80%的犯罪嫌疑人因土地转让、征地拆迁、建房拆违而涉案。小到农民宅基地，申领动迁补偿款，大到评估转让集体土地，土地成了极个别“村官”坐地敛财的工具。而在经济利益驱动下，有极少数基层组织人员利用掌握的中央和各级政府支农惠农补贴政策，截留、侵吞补助款，侵害了失地农民的正当权益，影响了当地社会稳定。

（四）窝串案现象明显，“一把手”犯罪突出。个别农村基层自治组织成员贪污贿赂犯罪形式由过去的单人作案向多人作案、团伙作案方式转变。比如，两名吴姓村党支部书记职务犯罪案件（以下分别以吴A和吴B表示），吴A、吴B自青年时期即被村民们推举为基层组织负责人，被上级机关视作农村“致富的带头人”委以重任。撤村建制后两人一跃成为村级经济组织的总经理或董事长，全面负责村党务及经济工作，全面管理村集体资产和下属企业，在某些因素作用下走向犯罪。

（五） 社会影响恶劣，集体上访突出。五年间，闵行区检察院共受理涉及农村基层组织人员信访线索169件，其中，首次信访62件，重复信访107件，转本院自侦部门106件。村民直接向检察机关署名举报的占到50%以上，通过来人来访和实名举报方式反映问题的占有相当比例，因举报反映农村基层组织人员贪腐问题甚至引发重复越级集访26件。比如，村民为反映吴A等人经济问题前后集访170余次，历时11年。

二、查处村官职务犯罪案件中存在的问题及分析

（一）村官法律意义上的认识分歧。村官，指任职在农村基层自治组织的工作人员，经村民选举产生，负责村级公共事务的组织、领导和管理。习惯上，人们一般把村党支部委员会和村民委员会组成人员，称作村官。[1]村官是否构成刑法上的“国家工作人员”和“准国家工作人员”存在分歧。对农村基层组织人员是否具有准国家工作人员身份或者履行公务的认识分歧是检察院与法院，以及不同法院之间审查、裁判存有差异的主要原因。如，在吴B受贿的案例中，检察机关指控并经法院一审判处吴B犯受贿罪案，二审法院以其构成非国家工作人员受贿案改判。改判的原因就在于对吴B身份的重新认定，他虽系受乡政府委派担任莘吴公司总经理，但其本身不具有国家工作人员身份，且莘吴公司系集体所有制企业，并无国资成分，因此吴在该公司从事管理工作不属于从事公务，不具有国家工作人员主体身份。吴B的行为构成非国家工作人员受贿罪。

（二）村官职务犯罪的相关立法。当前在规范农村基层组织人员的行为上，依据的主要是《中国共产党农村基层组织工作条例》和《村民委员会组织法》。而《村民委员会组织法》主要是围绕村民委员会的建设和权力行使、制约进行规定的，并不能成为基层民主自治的全部内容，用组织法去规范村民自治制度的全部内容，结果只能是事倍功半。[2]同时，依据该组织法的规定，中国共产党在农村的基层组织即村党支部，按照《中国共产党章程》、《中国共产党农村基层组织工作条例》进行工作，发挥领导核心作用，支持和保障村民开展自治活动。问题是，在一些村（居）民委员会，党支部书记与村民委员会主任甚至村办企业负责人，全由一人担任，村民监督徒有形式，一般情况下的村官难以构成贪腐犯罪的主体。因此，必须进一步完善《村民委员会组织法》，健全刑事法律体系，发挥其在惩治和预防职务犯罪中的作用。

（三）村官职务犯罪主体地位的界定。村基层自治组织人员主要分为三类：村党支部书记、村民委员会委员和村办企业经营管理人员。对于村党支部的职权，据《中国共产党农村基层组织工作条例》规定，其既有领导权，又有经济事务权。有学者提出，村党支部成员可以成立职务犯罪，理由是村党支部发挥的作用与村委会是等同的，因为在《全国人大常委会关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》（以下简称《解释》）中已经明确“村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于‘其他依照法律从事公务的人员”。因此，既然村民委员会成员可以成为职务犯罪主体，作为其领导主体——村党支部的成员，在有交叉任职、参与相关行政管理工作的情形下，也符合职务犯罪主体的一般规定。至于村办公司经营管理人员能否成为职务犯罪的主体，学界和实务界一般持反对意见，但是假如其参与共同犯罪，利用共犯的职务便利，有违反职务廉洁性的犯罪行为，应当追究其职务犯罪责任。笔者认为，尽管农村基层自治组织人员不是真正意义上的“官”，但他们拥有广泛的公共权力，尤其在城乡一体化建设、撤村转制和失地参保等具体工作中代表基层党委、政府行使一定的行政管理职权，当然符合职务犯罪构成要件。但是，当村官作为村自治组织人员行使自我管理职责时，则不具备职务犯罪的主体身份。

（四）村官职务犯罪管辖问题探讨。由于村官主体身份的多样性、履责行为的复杂性，常常带来司法实践中的管辖争议。因此，在现行法律框架下，应从三个方面对村官职务犯罪管辖问题进行认定：一是判定主体范围。立足我国农村现实，村民委员会自治组织、村级党组织、村级经济组织，其成员系当然的农村基层组织人员。二是审定公务行为。除《解释》规定的七方面事务外，当村官受到上一级党委、政府委派从事其他公务时应以国家工作人员论。三是厘清行政公务、自治事务与经营业务。村委会和村级党组织人员的职务行为具有双重性，既有协助国家行政管理的公务，又有村基层组织的自治事务，而村集体经济合作组织成员与村党支部、村民委员会成员身份上的重叠，导致日常工作中公务、事务与经营业务叠床架屋。因此，应当根据事实和证据，将三种组织——党支部、村民委、合作社与三种职务——公务、事务、经营业务，进行排列组合，确定当事人的行为性质，以判断检察机关是否有管辖权，是否以涉嫌职务犯罪追究其刑事责任。

三、预防和惩治农村基层组织人员职务犯罪工作机制的对策和建议

（一）加强预防创新。面对“干的多、学的少，委托多、监督少”的基层自治组织人员管理现状，应当加大反腐倡廉教育力度，通过系统预防，扎好“篱笆墙”。一是加强法制宣传教育。按照属地化管理的原则，逐级落实区、街（镇）纪委和村党支部对基层自治组织人员的教育责任，把好村官换届选举关，开展经常性的谈心交心工作，引导村官坚定廉政意愿;制定反腐倡廉教育年度计划，采取广泛教育与专题教育相结合，理论教育与以案释法教育相结合的方式，开展经常性的岗位廉政教育。二是强化项目化预防。坚持专门机关与群众路线相结合，实行重点项目职务犯罪预防工作全覆盖，在动迁安置补偿、撤村资产处置、惠农补贴资金发放等重点工作项目立项之初，签订廉政责任状，加强执行情况的检查;开展送法下乡活动，在村民小区开展信访接访活动，努力防范和降低“村官”非法获利机会。三是深化廉政文化建设。编制《农村基层自治组织廉洁规定图解》，用图文并茂的形式分类讲解村级选举、协助公务、自治事务等方面的制度规定，增强学习、监督的积极性;编排地方剧目，演绎警示案例，在农村集市、村民小区滚动播放，增强抵御职务犯罪的自觉性。

（二）强化权力监督。考察古今中外人类社会反腐败的成败得失，可以得出制度更重要的结论。[3]作为基层自治组织，缺乏的并非制度，但是，如果制度设计先天不足、执行上人为干扰，那也就等于形同虚设。比如，针对撤村期间职务犯罪突出的情况，上一级政府部门固然有专门撤村改制领导机构，但是监督仅表现在对撤村的进度、方案的指导上，监督事项也仅包括资产的评估、确认、量化等一些原则性的事务，村级资产的管理、分配仍旧由村负责。同级监督由村民小组承担，但是小组却由村民委员会聘任，很难有所作为。针对现有监督体制存在的弊病，建议应当：一是强化职能监督。修改完善《村民委员会组织法》，剥离村民委员会财产处分权，使村民委员会成为真正的社会自治机构 [4];积极探索完善会计委派制、村官任期经济责任审计制，全面推行“4+1”村级管理台账，即社会事业台账、土地资源台账、集体资产台账、综合治理台账和党建台账，加强对专项资金往来票据真实性、规范化的审查监督。二是拓展村务公开途径。借助信息化技术，开设村民论坛，畅通民主渠道，健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制，避免出现暗箱操作、利益输送的可能;引入媒体和网络监督机制，实化、细化村务公开的内容和方式，吸引有知识、懂法律的年轻人、专业人士监督基层组织事务，遏制腐败苗头性问题。三是建立村官财产申报制度。权力腐败并不是独立于生活腐败之外的，而是与生活腐败相互交织、相互影响，私欲膨胀导致权力滥用。一般情况下，财产多寡、生活奢华程度代表了村官的清廉指数，建立村官任职期间的财产申报制度，加强其高消费、出入境和出资办企业情况的登记备案工作，构建起“小村官大监管”体系。

（三）加大惩治力度。针对村官职务犯罪主体难分、罪名难定、证据难取的问题，建议应当：一是健全公检联席会议制度。定期召开农村基层组织人员职务犯罪专题会议，通报涉农信访、职务犯罪侦查等工作情况，积极开展个案信息的分析研判，密切关注涉嫌职务犯罪线索和相关证据材料移送等工作;对交叉管辖的案件研究可行性解决方案，加强办案协作配合。二是探索基层自治组织人员职务犯罪侦查一体化。在司法管辖与行政管辖相分离的司法改革精神指导下，省一级的公安、检察院之间可以通过会签会议纪要的方式，就农村基层组织人员的侦查管辖、级别管辖和立案标准等作出原则性规定;对在侦查过程中发现基层自治组织成员涉嫌职务犯罪的事实，难以分清主次罪或对如何定性存有异议、处于管辖边缘可能引发管辖争议的，统一由检察机关管辖。这样，既可避免因群众状告无门滋生社会不稳定因素，又符合当前我国依法平等保护多种所有制经济的治国方略，形成工作合力，深入推进新形势下的反腐败工作。

参考文献：

[1]姚毅奇.惩治村干部职务犯罪亟待完善法律规定[J].人民政坛，2005（1）.

[2]顾永伟.村官职务犯罪研究[J].法治与经济（中旬刊），2009（11）.

[3]任建明.反腐败制度与创新[M].中国方正出版社，2011.

[4]乔新生.村委会腐败不能诿过基层民主[N].法制日报，2014-9-24（7）.

作者系上海市闵行区人民检察院研究室主任

责任编辑：刘  捷