集体土地房屋征收补偿估价方法探析

摘要：集体土地上房屋征收补偿估价普遍采用成本法，补偿额偏低。集体土地上经营性用房、租赁住房等有潜在收益的房屋征收补偿估价首推收益法。相邻国有土地上房屋交易市场成熟的，可运用比较法。待征集体土地周边地块具有开发潜力的，遵循整体性原则，通过假设开发法合并测算房地产征收补偿价值。偏远地区或特殊用途的集体土地上房屋估价仍应用成本法。有条件的，通过多种方法对估价结论交叉验证，凭借技术手段实现征收补偿的实质公正。

关键词：集体土地，房屋征收，补偿，估价方法

中图分类号：F301.3 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2015）02-0050-56 收稿日期：2015-01-21

根据《土地管理法》，集体土地上房屋是作为与青苗同等地位的地上附着物进行征收补偿的，至于补偿原则、范围、标准等，无论该法及其实施条例还是《物权法》，均未予明确。集体土地上房屋征收补偿价值认定由各省市自行规定，各地相关立法和实践普遍采用成本法，既不考虑房地产收益及潜在开发价值，也不牵涉集体土地上房屋交易，造成征收补偿总体偏低。尤其在待征集体土地与国有土地相邻时，仅仅由于土地所有权性质差异造成的巨额价差引发了对贯彻公正补偿原则的质疑。本文从问题出发，探讨援用国有土地上房屋征收补偿估价的各种方法，通过技术手段实现征收补偿中的同权同利、同房同价的实质公正。

1 集体土地上房屋征收补偿估价采用单一成本法的缺陷

集体土地上房屋价值评估采用成本法在经济理论上存在一定的前提缺陷。所谓成本法，是根据估价对象的重新购建价格来求取估价对象价值的方法，具体讲，是求取估价对象在估价时点的重新购建价格和折旧，然后将重新购建价格减去折旧来求取估价对象价值的方法。受我国集体土地的法律政策局限，集体土地上房屋不能自由流转，缺乏完全市场甚至说缺乏市场，所谓“购建价格”就被迫沦为“建设价格”，即完全以重新建设成本为导向求取集体土地上房屋价值。一字之差蕴含的是对比较法的排除，从而使集体土地上房屋价值认定丧失了通过市场比较进行调整的可能。《房地产估价基本术语标准》（GB/T 50899-2013）将“重新购建价格”调整为“重置成本或重建成本”，明确将工程造价作为首要考量因素。房地产的价值直接取决于其效用而非花费的成本，成本的增加一定要对效用的增大有所作用才能构成价格。价格等于“成本加平均利润”是在长时期内平均来看的，并且需要具备以下两个条件：一是自由竞争，二是该种商品本身可以大量重复生产。然而，集体土地上房屋建设不存在自由进退的市场，且宅基地上房屋和集体企业厂房都不能大量重复生产。严格意义讲，它们甚至算不上商品，因为其定位就不是用于交换的劳动产品。

集体土地上房屋估价在实践中采用单一成本法的结果是，房屋价值被普遍低估，征收补偿普遍不足。“成本补偿”数额通常低于市场价值，选择货币补偿方式的被拆迁人很难用拆迁补偿款重建或购置到同等质量、同等居住条件的房屋，致使部分农民拆迁后居住条件没有得到改善，反而降低了。如三峡公司和当地政府在建设溪洛渡水电站征地拆迁过程中，对农民房屋按土木结构每平方米442元、砖混结构每平方米813元进行补偿。获得货币补偿的村民按统一规划设计自行兴建住房的，砖混结构每平方米造价700-800元，加上需额外交付的新宅基地平整费400元，其建房成本远高于原住房的补偿标准；库区农民向非库区农民买土地建房的，需向卖地农民支付每平方米600-800元的土地转让费，同时国土部门要收取每平方米450元的土地税，加上建房每平方米要支付的成本费700-800元，算起来比前者更不经济。前述分析的本意是质疑移民补偿安置标准执行的政策过于陈旧，以致无法涵盖新建住房的成本支出，但即便按照新建价格减去折旧进行补偿，移民仍然要自己贴钱才能建设或购买同等面积的住房，其生活水平因拆迁而下降。2010年四川仁寿县瑞云村架设高压输电线工程拆迁中，农民房屋的补偿标准是砖混结构楼房每平方米500元，砖混结构瓦房每平方米400元，而农村砖混预制板结构清水房建筑直接造价在2008年下半年已达每平方米600-700元，这尚未考虑人工费上涨因素。北京市的房屋及附属物重置成新价评估适用2003年《北京市房屋重置成新价评估技术标准》。据此，北京市房屋重置成新价约为每平方米400-700元，加上通常千余元的宅基地区位补偿单价，拆迁补偿总额偏低。该市海淀区用地紧张，其西北旺镇2010年宅基地区位补偿价为平方米4731元，房屋重置成新价为平方米600-800元，而该镇商品房起步价当年已逾平方米15000元，可见悬殊之大。“成本补偿”的不充分同样体现在集体土地上经营性用房征收中。

《房地产估价规范》关于估价方法选用的条款规定，凡是有条件选用比较法进行估价的，应以比较法为主要估价方法；收益性房地产应选用收益法作为估价方法之一；具有投资开发或再开发潜力的房地产估价，应选用假设开发法作为其中的一种估价方法；只有在无市场依据或市场依据不充分而不宜采用比较法、收益法、假设开发法进行估价的情况下，方可采用成本法作为主要估价方法。集体土地上房屋征收补偿估价参照适用该规范，原本处于末位的成本法在实践中成了唯一方法，其余方法形同虚设，而这些方法对于弥补单一成本法的缺陷有着重要现实意义。

2 集体土地上房屋征收补偿估价对收益法的运用

收益法通过预测估价对象未来收益并将其转换为现值来求取估价对象价值，以预期收益为导向，以预期原理为支撑，即决定房地产当前价值的不是过去的因素而是未来的因素。历史资料的作用主要是利用它们推知未来的动向和情势，解释预期的合理性。收益法适用于有经济收益或有潜在经济收益的房地产估价，不适用公益性房地产估价。

在现行制度下，土地所有权性质不成为收益法应用的障碍。根据《土地管理法》第四十七条，征收耕地的，土地补偿费为该耕地被征收前3年平均年产值的6-10倍，安置补助费为该耕地被征收前3年平均年产值的4-6倍，省级政府批准后可增加安置补助费，但两项上限为土地被征收前3年平均年产值的30倍。耕地产值即为土地收益，年均产值倍数即为补偿未来年期，与收益法颇为神似。对于集体土地上的非居住房屋、从事庭院经济的居住房屋、城乡结合部或“城中村”能产生租赁收入现金流的房屋，皆可运用收益法测算其征收补偿价值，还能避免纠缠于土地所有权性质问题。具体测算步骤如下：（1）收集并验证估价对象及其类似房地产过去和现在的收入、费用等基础数据。（2）扣除费用和归属于其他资本与经营的收益，排除实际收益中的特殊、偶然因素，预测估价对象未来的客观净收益，其间可应用市场比较法；需说明的是，扣除其他资本与经营的收益并非不予补偿，而是通过测算停产停业损失给予补偿，它独立于房地产自身权益价值；对于具有周期性、季节性盈利能力差异的企业，可根据企业月度财务报表分析利润水平的发展变化规律，结合企业的利润特点，确定或推算停产停业期间所在时段企业的客观净利润。（3）鉴于集体建设用地使用权无期限，可直接依据地上房屋剩余经济寿命确定收益期限，不过也应考虑维修、翻建后房屋增值的经济可行性，对于房屋实物状况良好且有显著经营前景的，可采用无期限的公式；倘若征收集体土地上房屋采用房屋安置方式补偿，如将乡镇企业迁建至国有土地上，则运用收益法测算停产停业损失的期间为征收决定公告之日起至迁建企业应当运营之日止。（4）确定预期净收益流模式，如每年基本固定、按一定比率递增或递减、随经营期限呈倒U形等，其间可辅助应用长期趋势法，毕竟未来的收益流模式取决于过去和现在的经营状况。（5）求取折现率。（6）选择与收益模式对应的公式进行测算。

鉴于集体土地上房屋不存在合乎现行法律政策的交易市场，收益法绕开了交易政策及市场比较的障碍，对于集体土地上经营性用房、租赁住房、虽无实际收益却有潜在收益的所有房地产，以及与经济收益相关的附带价值，皆不失为首选方法。这与《房地产估价规范》首推比较法是有区别的。

3 集体土地上房屋征收补偿估价对比较法的运用

比较法或谓之市场法或市场比较法，通过类似房地产的成交价格来求取估价对象价值，本质上以市场成交价格为导向，理论依据是替代原理与大数法则，适用于存在较多类似房地产在估价时点近期有交易的情形。

市场有集体非理性，尤其中国房地产市场在不足二十年间尚未形成波动曲线，通过比较法求取的价值可能被高估或低估。然而这并非集体土地上房屋征收补偿估价应用比较法的障碍，真正的致命缺陷在于集体土地上房屋在现行法律政策下根本没有公开市场和交易价格，集体建设用地（含宅基地，下同）使用权原则不能流转导致“房地一体”的地上房屋亦无法流转，直接应用比较法不可行。笔者提出的变通思路是：不考虑集体土地用益物权的权能缺陷，直接寻找相同或相邻区位国有建设用地上的可比房地产交易实例，对其成交价格进行标准化处理，然后调整交易状况、市场状况、房地产状况，分别求取比准价格，最后进行综合。也就是说，将集体土地上房屋视同国有土地上房屋，对其征收补偿价值进行评估，唯一突破的就是城乡分割、有违同权同利原则的房地产权益状况。当然，集体土地上房屋征收补偿估价应用比较法的大前提是相同或相邻区位的国有土地上房地产市场发育成熟，有较多交易实例，比如待征房屋位于乡镇规划区、城乡结合部、“城中村”、城市规划区内。如果待征集体土地上房屋位于文物保护区内，周边房地产不允许交易，或者位于边远山区、水岸，周边房地产不存在交易，比较法都无法运用。

有研究者认为，征收补偿过程中“公平市场价值”在很大程度上是一个“神话”，其原因在于：（1）房屋征收发生在一个买方和一个卖方之间，“开放”的市场并不存在。（2）征收人与被征收人之间处于不平等地位，与一般市场主体之间的自愿交易相比，房屋征收所体现的是一种强制交易行为，征收主体是政府，被征收人处于弱势地位。（3）从时间上看，征收补偿安置协议的签订和搬迁均受征收期限的限制，不能用时间去检验征收价格是否合理。笔者对此基本赞同。不过，对于还停留在仅仅依靠成本思路测算征收补偿价值的集体土地上房屋，若能参照周边国有土地上房屋市场价值评估，必是重大进步，至少能在相当程度上消弭相同区位、相同实物状况房屋因土地所有权性质不同产生的巨大价差。有研究者提出改善农村房屋征收评估的技术思路：以国有出让土地上同类地段房屋的市场价格为基准，再减掉由集体土地转为国有土地在征收过程中应缴纳的税费，其具体税费项目构成应根据实际情况及相应政策规定确定，最终计算出征收集体土地房屋的货币补偿价值。由于已经扣除了征地费用，基本可以认同为国有土地，所以集体土地房屋交易限制对房屋价值的影响不再考虑。即：集体土地房屋货币征收价=同类地段国有出让土地房屋市场价-土地出让金-征地费用及相关税费。笔者对前述思路整体赞同，不过反对扣除土地出让金。占地所有权性质不同的房屋，其征收补偿价差主要来自于建设用地使用权价差，扣除做法实际上否定了集体土地用益物权的价值。笔者直接援用周边国有土地上房屋市场价值进行评估的目的，正是想弥补这个价差。当然，征地费用及相关税费直接发生，作必要扣除是合理的，模拟市场价格也成为征地补偿的改革方向。以市场价格为基础，对被征土地原产权人进行补偿更能体现征地中权利主体地位的平等性、征收过程的透明性以及价值补偿的公平合理性。

值得一提的是，直接参照相同或相邻区位国有土地上房屋交易实例求取的最终比准价格包含了建设用地使用权与房屋所有权两者的价值，从而避开了对集体土地用益物权单独估价的困扰。

4 集体土地上房屋征收补偿估价对假设开发法的运用

我国征收补偿价与市场购买价终究有差异，征收情形完全不符合公开市场定义的条件，即便集体土地上房屋能够参照相邻国有土地上房屋进行市场评估，补偿结果也不会完全充分。而收益法中关键变量之一的净收益，由于土地用益物权的城乡分割，在租赁市场中实际被低估。为了更充分地补偿集体土地上房屋价值，特别是让被征收人切实分享被征收土地在性质、用途改变后的升值，笔者借鉴整体性原则，提出运用假设开发法。美国联邦政府土地取得（包括征用）补偿价格的评估遵循整体性原则（unit rule），该原则主要体现在两个方面：一是不把存在多项产权的土地按各产权项目分别评估然后累计形成土地评估价格，而是将该土地作为一宗完整的土地来评估；二是不把存在于土地之上的各项要素，如矿物、建筑物或其他附着物作为单项要素分别评估，而只是将这些要素视为可以提高土地市场价格的因素，对土地这一整体评估出一个价格。当然，集体土地上房屋对其占地用益物权的价值是提升还是减损，值得商榷。进行整体性评估的思路可有效避免单独测算房屋所有权、土地使用权、附带价值的技术困惑。

假设开发法以预测开发完成后的价值减去后续开发必要支出及应得利润来求取估价对象价值，表面看是成本法的倒算，实质与收益法一样以预期原理为支撑，适用于具有开发或再开发潜力并且开发完成后的价值可采用比较法、收益法等方法求取的房地产，最典型的是可供开发建设的生地、毛地、熟地。集体土地上房屋随集体土地征收后用于公共利益而非开发建设，但不排除待征集体土地相同或相邻区位地块用于开发建设的情形，如城乡结合部整治、“城中村”改造、土地整理储备等。只要相同或相邻区位地块已经或潜在具备开发价值，就可抛开土地所有权性质差异，将待征集体土地及地上房屋整体视为城市生地或毛地，整体求取集体土地用益物权及地上房屋所有权的价值。具体步骤如下：调查分析待征集体土地及地上房屋状况，根据相同或相邻区位地块规划条件选取最佳开发利用方式，预测开发期限、开发成本、开发税费、开发利润、开发完成后的价值，设定折现率，套入公式进行测算。事实上，除征收后被保留利用的极个别情形外，集体土地上房屋的价值不在于房屋存在，而在于房屋灭失后原占地的重新利用。此时原房屋所有权价值仅停留在拆除物的残值上，可想而知，这样的残值微薄得几乎可以忽略不计。表面看这是一个悖论，房屋价值不在其有而在其无，实际上必须认识到房屋价值至少包含房屋所有权与占地用益物权两大方面，当房屋被征收拆除、占地另作它用时，房屋价值就主要体现为占地用益物权的价值。

假设开发法最适合评估房地产开发用地价值，从而将建设用地使用权货币化。待征集体土地相同或相邻区位地块具有开发潜力的，基于地缘价值，不妨摒弃土地所有权性质歧视，充分发挥此法特长，参照国有建设用地开发价值评判待征集体土地的使用权价值，足额补偿被征收人。如此，两种所有权性质的土地用益物权价差将不复存在。

5 集体土地上房屋征收补偿估价对成本法的运用

成本法是用估价对象在价值时点的重置成本或重建成本减去折旧来求取估价对象价值的方法。根据《房地产估价规范》第5.1.7条，只有在无市场条件或市场不充分而不宜采用比较法、收益法、假设开发法进行估价时，才采用成本法。前述三种方法对市场条件都有依赖，比较法中可比交易实例自不必说，收益法中的客观收益、假设开发法中房地产开发完成后的价值都来自于市场判断，唯有成本法与房地产市场不相关。或许因为成本法得出的估价结果相对最低，不能客观反映估价对象价值的缘故，才被最后应用。然而在现行制度下，成本法几乎成为集体土地上房屋征收补偿估价的唯一方法。集体土地上房屋没有公开市场，居住房屋经营收益经常不被认可，集体企业可能濒临经营亏损或谋取区域垄断利润而客观收益难以取值，假设开发法似乎又走得太远，成本法遂成为现实无奈的抉择。对于集体土地上房屋所有权，将成本法作为估价方法之一无可厚非，但对集体建设用地使用权，成本法就显得捉襟见肘，毕竟它们的取得无成本可言。不少地方在征收补偿中对集体土地使用权核定一个基准地价幅度，数额通常较低且不与周边市场挂钩，加上扣除折旧的房屋重置成本，补偿金额总体有限。

尽管实践中将成本法作为集体土地上房屋征收补偿估价的单一方法存在理论缺陷和现实无奈，该法也自有用武之地。它适用于很少发生交易又无收益和开发价值的房地产，如公益性房地产、边远水岸地区房地产，以及电厂、油田、机场、码头等满足特殊需要的房地产。边远山区村民住宅几乎不存在交易、不产生庭院经济收益，周边地块几乎没有开发价值，当其因国家交通、水利、能源等公益项目被征收时，成本法就成为补偿价值评估的唯一方法。特定地域、特殊用途、特别业态的集体企业厂房难以求取客观收益，征收补偿时唯有测算其建筑、安装造价和另行取得建设用地使用权的成本；农村公共服务设施被征收拆除后，为保障服务功能须异地重建，成本法之外的其他方法皆不适用。本文反对的不是成本法本身，而是几乎所有集体土地上房屋征收补偿估价都采用重置成本思路。当待征集体土地上房屋具备潜在收益、周边存在房地产交易市场、相同或相邻地块具有开发价值时，宜分别采用收益法、比较法、假设开发法，或至少将这些方法与成本法作比对。事实上，在城镇化进程中，集体土地上房屋征收补偿估价选用多种方法的情形比只能应用成本法的情形要多得多。

6 不同估价方法的交叉验证与结论认定

根据《房地产估价规范》，凡有条件选用比较法进行估价的，应以比较法为主要估价方法。收益法、假设开发法的测算过程都有赖于比较法。成本法处于末位选择。《国有土地上房屋征收评估办法》第十三条第二款的规定也体现了这一序位。对同一估价对象，原则上宜选用两种以上估价方法进行评估，除非情势不能。在房地产市场平稳健康的前提下，国有土地上房屋通过不同估价方法求取的价值在理论上应大致相当，这也是估价方法客观性的表现和要求。不过现实情况要复杂得多：在存在房地产市场泡沫的地区，收益法测算价值会远远低于比较法测算价值；在房地产交易市场极不景气的地区，比较法测算价值可能低于收益法甚至成本法测算价值；在具备正的外部性条件和结构性开发潜力时，假设开发法测算价值可能最高；优势区位加特色经营的，收益法测算价值可能高于比较法测算价值；只要房地产市场活跃，成本法测算价值都会处于低位。国有土地上房屋估价尚且如此，集体土地上房屋征收补偿价值倘若采用多种评估方法，结论会更加悬殊，这就涉及到对不同结论的综合认定问题。

笔者认为，为保证评估的客观公正，有条件采用不同估价方法的必须通过多种方法对估价结论进行交叉验证。就集体土地上房屋征收补偿估价而言，如果不同估价方法测算结果差异较大，考虑国家征收成本与估价操作性，就估价方法选用序位建议如下：具备收益潜能的，优先运用收益法；相同或相邻区位具备房地产市场交易条件的，采用比较法；周边地块有开发价值的，以假设开发法测算结果为标杆；前述条件皆不具备的，应用成本法，该法还可用于验证其他诸法的测算结果。交叉验证后，结合估价师经验及当地实际取值，最大限度实现公正的征收补偿。

参考文献：

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作者简介：

凌学东，就职于北京市住房和城乡建设委员会。