“农民上楼”行动成效、问题与对策

潘泽江　潘昌健　李秋蓉

摘要：

基于农户生计视角，运用焦点小组讨论、农户意愿调查等方法，获取5个典型村寨的一手资料，对比性透析5类农民上楼模式，考察了“上楼致贫”问题，指出因“上楼”导致的庭院经济受损、养老负担骤增、农作效率下降、乡村治理秩序失范等社会问题，并对各个典型模式问题进行比较。最后提出关注城乡社区功能差异、因地制宜加强试点探索、强化产业支撑、妥善处理社会各类问题、杜绝“上楼”新贫困等对策。

关键词：

农民上楼；上楼模式；意愿调查；上楼致贫

中图分类号：

F2

文献标识码：A

文章编号：16723198（2015）02002903

1上楼模式的理论比较及调研实施

1.1典型模式比较

目前学术界对“农民上楼”模式的分类较多按主导主体可分为政府主导、政府与市场联合主导、市场主导和自主上楼5种模式；按居民点空间形态变化可分为城中村治理、村庄内部整理、村庄归并、农村社区化及迁村腾地等多种模式；另外也可以按照经济驱动、地区总结等多种方法来分，但实质上是大同小异的。本文借鉴现有研究成果，将农民上楼模式分成整体搬迁、村庄归并、拆旧建新、城中村改造、新型农村社区建设这5种模式。

（1）整体搬迁模式。

整体搬迁模式又称迁移型调控模式型模式等。农民搬迁后的主要特点有：所集约出来的土地面积较大；人居环境的舒适度、整洁性等得到明显改善；同时，项目周期长、工作量大、复垦成本较高。这种模式一般适用于具有农民生产、生活及发展条件较差，人口规模小，周边村庄少，地形陡峭、灾害频发等特点的农村。

（2）村庄归并模式。

该模式也被叫做“中心村”模式。农民上楼后保留着完整的农村特点，将宅基地还原为林地或者农地，统一规划，规模化合作经营。同时，上楼后新房性质不变，承包土地权益不变，农民身份不变，实现“居住集中”和“农地集中”。村庄归并模式比较适用于周边自然村较多、居住点分散、农民非农就业水平低、地形破碎、自然条件恶劣、生产成本高，耕地、宅基地闲置但往往适合特色产业发展的农业区。

（3）拆旧建新模式。

拆旧建新模式又被叫做村庄内部挖潜整理模式、旧址新村模式等。该模式适用于原有村庄较大或者大小夹杂、具有一定产业基础、人口较多、闲置宅基地和农地较多的农村区域。拆旧建新模式的推进方式可有整体拆建和分批分期轮流拆建两种，通常第二种较受欢迎，第一种只在特殊情况下采用。

（4）城中村改造模式。

城中村改造的做法就是将农村居民住房改建成楼房，将农民改变成市民，农村城市化。土地产权处理方式一般是“双置换”，即宅基地换房、承包地换社保。这种模式适用于城乡结合部、大都市郊区及老城区等。城中村改造有利于美化市容市貌、改善城区治安、增加城市建设用地指标等。

（5）新型农村社区模式。

此类适用于城镇近郊通过统一规划，调整产业结构，提高生产效率和土地利用率；这种做法的效果是产业聚集，人口聚集，促进二三产业的发展。过程是建设新型农村社区，集中居住，产业地理空间微调，专业化分工，由村组织引导土地包括宅基地和农地的流转，促进招商引资。

除以上常见模式外，也探索了适应于本地需要的上楼模式。如河南鹤壁市浚县探索的“中鹤模式”，它的做法是基于企业的发展，不断吸收农民成为员工，建设员工楼房，与村集体合作将土地流转给企业使用，整理后的土地由企业（中鹤集团）实行统一机耕、施肥、质保、收获，实现了规模化种植、机械化作业、科学化管理和产业化经营。

1.2理论基础及调研实施

（1）研究假设。

假设经济学和社会学是重要的研究方法，固定对象某些属性，才能更方便地研究其目标属性。本文的假设有：①上楼农民是理性的，但这种理性又是有限的，人都喜欢做自己利益最大的决策，但由于各种因素，决策只能是“满意”，而不是“最优”，其决策常常表现为“理性但缺乏效率”；②信息不完全，农民在上楼过程中其对自身的状况并不完全清楚，对未来的风险和冲击不可能完全预知；③上楼农民是厌恶风险的，例如为了实现“收入平滑”、“消费平滑”，往往放弃“高风险高回报”而选择“低风险低回报”。

（2）调研地选择及调研实施。

笔者经过分析现有文献、新闻资料及官方信息，把握上楼模式分类情况。结合项目组现有人力等资源，甄选了较为分别来自东中西部地区较典型的5个村寨。选择理由有：①在一定程度上来自东、中、西部地区的村庄可分别代表发达地区、中部地区及西部欠发达地区村庄，增强比较效应；②从村庄产业基础来看，A村是重庆市万州区的一个贫困农村，B村是江西省都昌县的人口多、居住分散的农业大村，C村是山东省农业基础较好的村寨，但土地利用率低，D村是上海市奉贤区东北部的一个城中村，E村是上海市奉贤区的一个工业主导农村，村中居民部分已兼业于城区，故闲置农地与宅基地较多。本文目的在于利用这5个村进行“横向研究，纵向应用”。最后利用项目组学生成员寒暑（2012-2013）假回家的时间，各自在当地实施了访谈和问卷调查。

2主要“上楼模式”的成效及问题

2.1典型村寨农民上楼意愿分析

（1）职业结构影响。

职业、生计方式对上楼农民家庭福利变动有直接关系。数据显示：纯农户中有87.82%的被访问对象认为上楼是致贫的，兼业农户中有49.7%认为上楼有轻度致贫，务工被访者中有34%认为上楼带来轻度致贫。可推知，纯农户较兼业户和务工农户福利受损大。

（2）年龄结构影响。

年龄与个性特点直接影响上楼意愿。调研显示，40岁以上的家庭户均受损43251.8元，40岁以下的家庭户均损失23085.3元，而且在访问中只有23%的年轻人表示上楼是变穷了。年轻人受到教育相对较多，敢于冒险，乐意在城市和城镇里面居住，老年人一方面担心不适应居住楼房的生活，另一方面是担心年轻人的经济负担。同时发现，从意愿角度来看，有老人（或老人多）的家庭较无老人（或老人少）的家庭福利受损大，中老年人较年轻人福利受损大。

（3）暂时性致贫现象。

国内有学者提出农民“上楼致贫”现象，但未对此实证。我们基于农民上楼意愿调研，对上楼前后农民福利变化进行统计，样本农户显示：上楼存在一定的致贫现象。另外，我们也了解了致贫程度和农民态度，发现大多数农民认为上楼致贫只是暂时的。

（4）农民合法权益受损。

根据“增减挂钩”管理办法的要求，腾出的土地收益应及时用于该农村的基础建设、社会保障的完善以及生活条件改善等。但在调查中，如图3发现绝大多数农民对此并不知情，不了解“增减挂钩”政策，不了解收益流动分配过程，不了解相关财务信息，他们所知道的就是“自己能获得多少钱”和“上楼后的生活怎么办”。

（5）社会隐患呼之欲出。

上楼博弈失败后，很多农户为了实现“消费平滑”，所以显著降低日常消费水平、大幅度减少农业生产性投入、降低老人赡养标准或放弃赡养老人、久病不治或小病拖大等；为了实现“收入平滑”，所以存在弃农或者异地谋生甚至是强令学龄子女辍学务工等；甚至在特殊的情况下会出现投机行为和暴力冲突等，如图4所示。这些应对策略体现了农民的“理性”是有限的。可见，上楼过程中的社会风险隐患值得重视。

2.2典型上楼模式的成效比较

（1）土地集约使用。

城乡建设用地之间存在明显的效率落差，通过整理农民居住点的土地，用于置换城市建设中的工业、商业用地，利用效率提高几十倍甚至上百倍。集中居住改变传统用地的粗放型特点，释放农村建设用地的潜力，拓宽建设用地和城市进一步发展的空间。本文将5村寨上楼前后样本村寨宅基地占地面积对比如图5。可以看到，集中居住后个村寨的宅基地面积均减少了很多，不同村庄的集约程度不一，从大到小排列依次是A、C、B、E、D。

（2）人居环境改善。

人居环境改善表现住房补贴、子女求学方便、村容更整洁、住所更舒适、信息获取更方便、文化生活得以改善等方面。调研发现，不同村庄相同的增进项目额度有较大差别，不同村庄之间存在着较为明显的差异。例如，上海市奉贤区D和E的安置补贴比其他三个村要多，这与各地的经济条件、物价水平有着密切的关系。

（3）农民收入增加。

首先，上楼改变了单纯以粮食种植为主的农业生产结构、农业产业结构日趋合理。农户收入来源趋于多元化，收入显著提高。其次，农民从单一的农业收入转为了拥有农业生产性收入和工资性收入，增收渠道增多，收入绝对值增加。再次，通过承包地的流转获得了城市保险，获得了相应的城市医疗保险，养老保险，就业扶持等。调研样本中，A、B、C、D和E村农户人均纯收入分别增加了2000元、3300元、3000元、3000元和2100元。

2.3典型上楼模式的问题比较

（1）生产生活方式与居住方式脱节。

调研发现，上楼后农民主要面临就业、生活调试、生产调节、心理适应问题等。表现得比较严重的问题就是生产生活方式与居住方式脱节。如重庆村民说道：“虽然我在区里有房子，但我还是在老屋基修了个羊圈，白天放羊到山上，晚上在棚子里守羊，因为太不方便了，区里的房子也只能空着了！”于是出现了“宁睡羊圈、不住楼房”现象。

（2）庭院经济受损，养老负担加重。

庭院经济是农民的主要收入来源。访谈中了解到，上楼前多数家庭经济收入的40%均来自庭院经济收入。而农民上楼后，农民无法饲养家畜、家禽，无法种植蔬菜瓜果，失去了“田边地头”和“房前屋后”的经济来源。由此引起的养老负担增加成为了样本村寨中多数上楼家庭头疼的问题。一方面，没有庭院经济来源，老人提前“失业”，农村式的“自助养老”无法继续，这是老年人不愿意上楼的重要原因。另一方面，诸多农村存在社保落实不到位的现实，社会养老无法实现。

（3）新型农村治理秩序面临危机。

首先，农村社会结构发生了突变，农民从“熟人社会”转到“半熟人社会”，在人际交往、文化交流、规范约定、生产合作等方面面临着前所未有的隔阂，上楼农民的精神和心理面临着重大的压力。其次，农村社区治理模式发生了方向性的变化，上楼后村级治理的实体依赖、治理模式和治理规范等方面都要面临艰难的调试。再次，生活中具体习惯彻底地发生了改变，如老人上下楼、因幼儿抚养细节和日常生活习惯等都要转换，另外，由于上楼过程中农民利益受损严重而诉苦无路，隐藏了诸多隐患，极端的应对手段如偷电、偷水破坏公共物品等现象时有发生。

3谨慎推进农民上楼的对策

推进农民上楼，可以集约使用土地，释放农村建设农地潜力和增加内需厚度。但从调研结果来看，各模式均有自身不足，主要问题有：上楼导致新贫困、农民意愿和权利诉求无法畅通表达、上楼导致生活生产方式与居住方式不协调、庭院经济严重受损导致养老负担大幅增加，从而出现新型农村社区的治理危机等。

要使新型城镇化健康推进，必须要解决现存的尖锐问题。本文认为应从以下几个方面入手：

（1）强化产业支撑，杜绝“上楼”新贫困。以现代产业体系支撑农村“转型升级”，发展新型农村社区配套产业和项目，开辟农民创业园或创业项目。有条件的地方要积极发展第三产业，提高产业附加值，杜绝“上楼”新贫困。

（2）关注城乡社区功能差异，探索“因地制宜”的上楼模式。放慢脚步，加强因地制宜试点，根据不同村落结构、家庭情况和人群区别，有差异地吸取试点成功经验，探索适合当地的上楼模式，做到切实从当地农民（务农和兼业户）的利益出发。规划设计时保留庭院经济运作方式，集中规划为农民留置务农工具的存放处、肥料存放处等。

（3）尊重农民上楼意愿，创新宅基地收益管理。应以市场化主体为切入点，公平透明化推进上楼，完善各方利益分配机制。开通上访绿色通道，给予被上楼农民以法律援助。切勿不顾农民意愿，强力推进上楼。宅基地置换收益由多方会议共同决定分配比例，地方政府不应参与利益分配，只能适当收取管理协调费用。

（4）合理解决庭院收入损失，着力减轻家庭养老负担。注重“农村再生”，转变农民的生产和生活方式，由政府和村委建立养老专项基金，让上楼老农民和城市老人一样月月享有“退休金”；为老年人在上楼新社区设置合适的“岗位”。

（5）设法拓展就业新空间，加强农民生计技能培训。根据岗位需要，专业需求，培训专业新型农民，使受训农民熟练掌握新型农业操作技能，增加收入。同时，为进城务工的上楼农民营造良好就业环境，鼓励就近就业，自主创业。

（6）完善城乡建设用地“增减挂钩”政策，提高上楼补偿。实行级差收益返还机制，按比例用于经营性用地，土地增值收益务必全部及时返还农村，用于农民住房和社区基础设施配套，切实降低农民购房成本和生活成本。通过整合资金投入，土地融资贷款，实行惠农政策扶持，提高上楼补偿水平。

（7）规避“上楼”社会风险，谋求“新型社区”治理秩序。建立社会风险预警机制，保障社会的安定和稳定，充分发挥农村基层行政组织作用，直选产生村民代表会，对村委会的工作进行监督与制约等。

参考文献

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