完善支付机构业务监管的几点思考

中国人民银行石家庄中心支行 徐吉伟

《非金融机构支付服务管理办法》(中国人民银行令[2010年]第2号)颁布实施后，对支付机构合法地位进行了明确，使支付机构“脱灰”，以合法身份参与到支付服务市场中来，成为银行机构支付服务的有益补充，为社会公众提供了便捷的支付服务。

经过几年的发展，目前，拥有“牌照”的支付机构有269家。支付机构的快速增长，扩大了支付服务市场主体范围，丰富了支付服务产品，在提升客户支付体验，提高资金流通效率方面发挥了积极作用。但是，支付机构业务管理粗放，对支付风险的防范意识和控制能力不强，无视制度规定，疯狂抢占市场，甚至出现了恶性竞争，影响了支付服务市场的健康发展。

1 支付机构业务发展存在诸多风险

(1)盲目扩张市场份额，市场无序竞争现象显现。以银行卡收单业务为例，支付机构为实现规模效益、快速抢占市场份额、拓展商户，大多采取服务外包方式，这些外包服务机构资质参差不齐，有的片面追求企业盈利违规拓展商户，有的将业务再次进行转包，部分资质较差的代理商随之涌入市场，市场的无序竞争加剧，导致违规套用低扣率、共用商户编码等问题存在，扰乱了收单市场秩序，损害了市场其他参与主体的合法权益，影响了银行卡应用市场的健康发展。

(2)分公司管理不到位，风险控制能力较弱。个别支付机构对人民银行监管要求不重视，在异地开展业务时未向当地人民银行分支机构履行必要的备案手续。甚至有的支付机构为降低经营成本，在当地设立“空壳”分公司，应付备案要求，备案结束后留很少的工作人员，将业务拓展工作外包。还有的支付机构在设立分公司时只重视业务发展，不重视风险管理，在分公司人员配备上，尽可能压缩管理人员岗位编制，分公司负责人或总经理由总公司相关人员兼任。个别支付机构分公司只有1～2名管理人员，业务拓展、风险防控相互兼岗，导致分公司管理松懈，风险控制能力不足，制约了支付业务的健康开展。

(3)创新风险隐现，新型违规行为频发。随着支付业务受理模式和渠道的不断创新，一些支付机构为争抢客户，采用新技术和新手段违规套利时有发生，有的冒用或套用大商户，伪造交易类型和业务信息，将线下POS交易转移至线上，造成支付信息失真；还有的支付机构以创新名义布放缺乏安全防护措施的支付终端和自助支付终端，存在较大的风险隐患。同时，一些新兴的支付方式不断涌现，例如无卡支付、扫码支付，甚至更为新潮的“心跳”支付、“光子”支付等，基于新技术的支付创新速度越来越快，其业务规则和安全管理尚未建立和完善，有可能引发新的风险。

2 支付机构业务监管的难点

(1)监管制度体系不健全，法律效率层次较低。当前，对支付机构业务发展的监管依据主要是《非金融机构支付服务管理办法》(中国人民银行[2010]2号令)、《银行卡收单业务管理办法》(中国人民银行公告[2010]第9号)、《非金融机构支付服务管理办法实施细则》(中国人民银行公告[2010]17号)等相关规定，法律效力层级较低，对支付机构业务发展约束力不强。导致支付机构存在违规行为时，违规成本较低，不能发挥有效的震慑、预防作用。法律层级不高还导致人民银行与工商及公安等各监管部门之间信息交流缺乏政策支持。同时，相关配套制度尚未制定完善，比如对支付机构分公司的管理和对外包服务商的管理等，由于制度的缺失，一旦出现风险，难于真正落实责任追究。此外，与支付机构支付业务有关的刑事立法、民事立法也有待进一步完善。

(2)相关信息不对称，监管存在滞后性。随着近几年支付服务市场的繁荣和发展，从事支付服务的支付机构越来越多，监管上存在信息不对称的情况。再加上个别支付机构故意逃避监管，不及时报备，隐瞒业务发展情况，导致基层监管部门对有的支付机构的具体情况不了解，甚至需要通过广告、群众反映等途径了解有关支付机构的情况。此外，随着支付业务不断网络化和电子化，一些业务可以不“落地”，不在业务拓展地区开立清算账户和设立分支机构，导致监管部门更加难以及时掌握相关情况，给监管工作造成被动。

(3)监管手段落后，监管力量不足。支付机构的支付业务是互联网技术与金融相互融合的产物，业务跨度广，资金交易和清算方式较为复杂。并且，快捷支付、移动支付等支付方式的创新更是层出不穷。相比之下，监管部门专业人才培养体系尚未完善。体现在人员不足、结构不合理、监管能力有限。且监管部门尚未设立独立部门专司其职，人员多为兼职，监管工作时间有限。同时，目前对支付机构业务的监管主要依靠非现场审核报送资料和现场检查，监管手段落后。尚未形成较为成熟的管理方法，监管效率和监管效果都有待进一步提升。

(4)退出机制不完善，消费者权益需加强。目前，非金融机构支付服务市场竞争激烈。虽然在支付工具和渠道上创新不断，但由于非金融机构支付服务提供方较多，创新产品易于复制，市场同质化竞争较为普遍。经过激烈的市场竞争之后，非金融机构支付服务行业可能迎来整合、兼并和重组，行业淘汰必然会出现。而在支付机构退出方面，虽然《办法》规定了注销支付业务许可证的情形，但缺乏详细规定及操作指引。同时，该领域的消费者权益保护也需要重点关注和加强。

3 国外监管经验借鉴

(1)监管法律层次较高。美国的《金融服务现代化法案》《统一货币服务法案》等均有较高的法阶，并且配套的《美国金融改革法》《隐私权法》等多部法律法规较为健全，也从不同角度规范了支付机构的支付活动，为支付机构监管提供了完善的制度体系保障。

(2)采取了有效的监管措施。美国的《统一货币服务法》规定，从事相关业务的机构和业务发展情况应当接受现场检查；相关机构要记录和保存所有资金交易信息，并定期提交有关报告。欧盟要求各成员国通过采取合规性检查等必要措施，以保护消费者的权益；要求相关机构完整保留一段时间内的交易记录，按时提交定期财务报告和审计报告。以定期报告为主，关注交易信息和记录的监管理念和方式经过欧美市场实践检验，被证明是较为有效的监管方式。

(3)有较为完善的退出机制。美国的《统一货币服务法》规定，在特定条件下，可以终止、撤销业务许可或要求退出该业务领域。欧盟的《境内市场支付服务指令》明确规定可以就若干情形撤销对非金融机构支付服务的支付清算业务许可。虽然我国的支付机构支付业务起步较晚，但发展迅猛，且存在很大程度上的同质化竞争，机构退出或被淘汰等情形将会随着业务的不断发展逐渐出现，需要未雨绸缪，出台非金融机构支付服务终止、撤销和退出的具体规定，建立切实可行的市场退出机制。

4 完善支付机构业务监管的建议

(1)健全制度体系，提升法律层次。建议进一步完善支付机构支付业务的监管制度体系，使监管涵盖支付机构内部管理、支付业务发展和资金交易等各个方面。进一步提高立法层次，争取将现行的部门规章、规范性文件提升为法律法规，并适当加大违规行为的处罚力度。尽快出台外包商管理制度、分公司管理制度、支付业务消费者权益保护制度等配套规章制度，探索完善支付创新管理制度，有效建立适合我国国情的支付机构业务监管制度体系，为规范支付机构业务发展提供制度依据。此外，建议在修订《公司法》、《反不正当竞争法》等相关法律法规时，应考虑支付机构支付服务特点，为监管提供切实可行的依据，优化监管法制环境。

(2)制定监管措施，提升监管水平。一是研究制定支付机构业务检查制度，编写监管手册，明确检查内容，将对支付机构的检查工作制度化、常态化。适时组织开展专项检查，实行查、改、管相结合的方式加强监管，防止违规行为与监管行为“捉迷藏”。二是建立非现场监管信息系统，搭建日常监管工作信息平台，完善定期报告制度。构建风险预警指标体系，建立一套指标分析方法，对收集的数据、报表和有关资料进行加工、整理和综合分析，对支付机构的运营和风险情况做出初步评价和早期预警。三是监管措施与业务指导相结合。拓宽监管范围，将监管延伸到公司治理结构、关联方交易、业务合作关系、人员管理、发展规划等方面，深入了解支付机构的经营理念、经营方式、盈利模式、内部管理、财务状况、发展持续性等内容。四是建立消费者举报机制，引导消费者充分利用举报权利，积极举报非法机构的违法行为，让非法机构及其违法交易行为无处藏身，督促支付机构遵守行业规范，促进第三方支付行业持续健康发展。

(3)强化监管力度，提升监管效果。一是明确分公司设立条件，即分公司应有固定的经营场所，应具备较为完善的公司架构，包括负责人及常驻当地高管人员管理，以及风险防控管理、客户服务等岗位必须设置专门岗位和人员等。二是督促支付机构及其公司建立完善相关管理制度，包括内控制度、风控制度、应急处置预案、重大事项报告制度等。同时，督促支付机构强化员工风险管理培训和职业道德培训，进一步提升相关人员素质，树立风险意识，切实防范各类风险。三是建立各地监管部门对支付机构监管工作的响应协查机制，明确响应时间，一旦接到辖内法人支付机构在异地的分公司存在违规的信息后，应立即处理，并及时反馈处理结果。双方应共同努力，形成监管合力，进一步提升监管效果。四是建立 “黑名单”制度，对支付机构不设立分公司或不进行报备而违规开展业务的情况，以及不落实商户实名制、不及时巡检造成商户发生套现、洗钱等违规违法行为的，要及时进行通报，让其他支付机构引以为鉴，规范开展业务，维护支付服务市场健康发展。

(4)规范市场退出，保护消费者权益。当前相关制度虽然对支付机构退出管理作出了规定，但较为宽泛。为保障消费者合法权益，按照审慎监管原则，建议进一步制定规范的市场退出管理制度，健全和完善支付机构市场退出机制，制定统一的退出工作流程，对退出信息发布、客户资金偿付等问题进行明确。其中，最重要的是要从保护消费利益角度出发，确保所有资金清算全部完成后再开展其他工作，尽可能降低消费者的损失，维护其合法权益。此外，从保护消费者权益出发，进一步完善支付机构信息披露制度，合理扩大信息披露内容的范围，强化支付机构信息披露的责任，加强消费者知情权的保护。同时，有效完善消费者投诉举报和受理机制，鼓励消费者对支付机构及支付业务涉及到损害消费者权益或存在其他违规行为进行举报和投诉，以切实维护消费者权益，规范市场发展。

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