应急管理要常思“盲点”

张欢

盲点对于应急管理而言是最致命的，不少城市的应急管理体系和软硬件建设已经达到了一流水平，更需要的是不断提高领导者的思维水平，在应急管理工作中经常反思盲点，寻找盲点

36人死亡，上海踩踏事故用一个悲剧性黑色数字标示了本应欢乐缤纷的跨年夜。鲜活生命的消失再次提醒我们，哪怕几分钟的疏忽和迟钝，也会让最高水平的管理跌入可怕的失控，应急管理工作必须常思“盲点”。

拥挤人群发生踩踏事故并非罕见的突发事件。从发生机理上来说，在站立人群聚集，密度过大时，配合灯光、视线、错误信号、人群心理等因素，就有可能发生踩踏事故。而现代社会中，这样的情景可以说比比皆是。仅最近20多年来，美国、日本、英国等国家都发生过踩踏事故。在我国，1987年上海发生过陆家嘴渡口踩踏事故，1992年香港发生过兰桂坊跨年夜踩踏事故，2004年北京发生过密云迎春灯展彩虹桥踩踏事故，均造成了不少人死亡。

基于拥挤人群踩踏事故的普遍性，从2003年起，在加强应急管理体系建设工作中对踩踏事故给予了更高程度的重视。例如，2007年国务院出台了《大型群众性活动安全管理条例》，北京、上海等地还制定了大型群众性活动安全管理的地方法规。随着2008年北京奥运会、2010年上海世博会、广州亚运会以及2011年深圳大运会等国家级大型群众性活动的举办，这些城市对于大型群众性活动的安全管理能力达到了世界一流水平。例如实践和科研结合方面，据我所知，一些研究者已经参与协助相关管理部门将风险评估、心理干预、工程仿真等先进技术运用到大型群众性活动应急管理中，并取得了很好的效果。上海市在这些方面也是走在前列。我相信上海市对于大型群众性活动的管理经验和能力都不在话下、水平一流。如去年元旦上海市跨年灯光秀活动也吸引了超过30万人参加，虽然上海市相关部门用“一场战役”来称呼该活动的安保工作，但这些工作的安全顺利完成充分说明上海市有足够的管理能力和水平。然而在具备一流的应急管理能力的情况下，悲剧性的事故还是发生了。这才最值得反思。

虽然事故原因还在调查中，但普遍的判断是“大意”了。上海市的相关决策者并非没有预见到元旦跨年活动会有大量人群聚集，其中潜在着危险。相反，基于以往的经验，他们非常重视外滩跨年灯光秀活动的安保问题，并高度评价其风险，最终做出了一个被认为是最根本性消除风险的决定——取消灯光秀活动，而且是彻底取消外滩跨年活动。与不搞活动相关联的是安保措施也削减了。往年由市公安局协调负责安保工作降级由区一级负责。外滩附近的地铁站口没有采取暂时关闭等措施。当晚外滩事前部署的警力被一些媒体估计只有去年的十分之一。而且因为没有大型活动举办，所以相关部门也就没有按照大型活动的普遍应对方式，准备多套应急预案。然而2014年12月31日当晚涌入外滩的人群并没有因取消活动而减少。根据新华社的消息，当晚外滩的人流量接近甚至超过2013年灯光秀时的规模。密集的人群与削减的安保措施不期而遇，23时35分许，悲剧发生了。

多么惨痛的“大意”呀。而这种大意是怎么产生的呢？是因为人们的思维中出现了盲点。当将大型活动、人群聚集和事故风险直线式地连接在一起时，仅考虑到取消活动来消除风险，而无活动也可能会出现人群聚集就变成了一个盲点，拥有大型群众活动丰富安保经验和一流管理能力的应急者反而对其视而不见。

这样的盲点对于应急管理而言是最致命的，但又普遍存在。许多应急管理者常常混淆规模和突发性两个特征，把注意力更多放在事件规模上，以为规模越大越危险，实际上突发性更危险，往往是突发性导致的短时间内事件规模和应对措施间的不对称造成局面的失控和致命伤亡。

解决盲点问题首先要意识到盲点的存在，只有这样才可能发现盲点。对北上广等不少大城市而言，应急管理体系和软硬件建设已经都达到一流水平，更需要的是不断提高领导者的思维水平，在应急管理工作中经常反思盲点，寻找盲点。

（作者系北京师范大学社会发展与公共政策学院副教授）