探索建立法人治理结构推进福建省事业单位分类改革

张智文

摘 要： 法人治理结构是加强政府职能转变，创新管理体制，实现政事分开、管办分离的改革措施。目前，福建省法人治理试点改革虽然取得了一定成效，但还存在主办单位积极性不高，缺乏成熟的配套政策，无法有效突破现行管理体制的束缚等问题。完善的措施主要有：建立健全组织结构、科学制定章程、合理确定理事会构成、精挑细选试点单位等。

关键词： 事业单位； 法人治理结构； 分类改革

中图分类号： D630 文献标识码： A DOI： 10.13411/j.cnki.sxsx.2015.01.015

中共中央国务院提出要按照政事分开和管办分离的要求，于2015年完成事业单位分类工作；2020年完成事业单位改革的任务。届时将建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制，形成服务优先、结构合理、公平公正的公益服务体系。党的十八届三中全会吹响了全面深化改革的总号角，事业单位改革的方向之一是“建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织”。[1] 由此可见，探索建立法人治理结构将会成为事业单位分类改革的一种创新方式，并具有可操作性。

一、事业单位法人治理结构及特征

所谓事业单位法人治理结构，是指事业单位作为多元治理主体，将法人决策、管理执行和运行监督等权力进行明确的界定，并相互制衡，形成各利益相关方依法共同参与治理，各司其职的组织架构和制度安排，以更好地提供公共服务，实现事业单位的宗旨和目标。这是事业单位改革的创新课题，涉及到事业单位体制机制的重大改革，也涉及到思想观念和利益关系的重新调整，有利于实现政事分开和管办分离；有利于健全事业单位的管理运行机制。事业单位法人治理结构的设立受多方面因素的影响，如政治、经济、文化和事业单位本身的特殊性等，需要将各方面因素进行有机整合，形成合力，才能最终发挥法人治理结构的作用，其特征主要有：

（一）较强的稳定性

法人治理结构不同于一般非法人组织，它是事业单位内部关系的反映，必须在法律的框架下进行。因此，各事业单位在法人治理结构方面遵循的基本原则和精神应是统一规范的，并具有较强的稳定性。

（二）独立的决策体系

要理顺政事关系，将政府与事业单位的职能分开，政府最需要做的是：要赋予事业单位法人独立的决策权，不再直接管理事业单位，政府可以通过委派代表人的方式履行国有资产管理和政府资源管理职能。

（三）知识密集型

专业技术人才是事业单位最主要的人员构成，从事的工作以脑力劳动为主。[2] 由专业技术权威形成的专家团体，具有知识性、专业性、技术性等特征，对事业单位的运作管理具有很大影响力，可以考虑由专家起主导作用，担任执行主角，从而实现专家治理。

（四）完善的监督体系

鉴于事业单位依靠市场监管的局限性，加之政府监督大多属于事后监督，所以有必要强化监督功能，提高监督层在事业单位法人治理结构中的地位。可以推选各方同意的代表人物参与内部监督，使内外部监督有机结合，把重心放在事前监督，才能形成有效的监督机制。

二、福建省事业单位法人治理结构实践概况

目前，福建省已制定了涉及3万多家事业单位70多万人的改革方案，前期的分类工作已基本完成，分类改革进入实际运作阶段。类别划分的标准是事业单位所承担的具体职能，主要分为行政职能、从事生产经营活动和公益服务等三个类别。[3]

从事公益服务的事业单位，细分为公益一类和公益二类。前者面向社会提供的公共服务无法由市场配置资源，而后者则可由市场配置部分资源。这类单位主要集中在科、教、文、卫等领域，是政府提供公益服务、保障民生的主要载体。类别划定之后，该类单位将通过深化人事、财政、社会保险、法人治理等制度，不断强化其公益属性，同时还将鼓励社会力量兴办公益事业。下面将以福建漳州龙海市公立医院设立法人治理结构的实践情况为例，探索分类改革中的相关问题。

（一）主要做法和成效

龙海市第一医院是福建省首批9个县级公立医院综合改革试点之一，在设立法人治理结构方面的主要做法和成效有：

1. 科学设计理事会架构。为确保理事会独立决策并充分发挥作用，避免理事会受制于主管部门或者成为医院的咨询机构，龙海市将理事会独立于医院和卫生部门之外进行设置，理事长由市分管卫生的领导担任。理事会下设办公室，具体负责理事会议的组织、协调和审议事项的督办落实。医院的管理团队则作为执行机构执行理事会决议，向理事会负责，是理事会的执行机构，管理层实行院长负责制。

2. 精心制定理事会章程。理事会章程是理事会规范运作的基础与前提。在理事会章程的制定过程中，由卫生行政部门发挥主导作用，编制部门加强指导，在现行法律法规和政策文件规定的框架内，依据中央编办关于印发《事业单位章程示范文本》的通知要求，结合龙海市第一医院综合改革实际，拟定了《龙海市第一医院理事会章程》，征求龙海市人大、政协、发改局、财政局、人社局等11个部门意见，并交由第一届理事会议审核通过。《章程》明确了理事权利和职责、理事会会议程序、明确资产的管理和使用、信息披露、终止和剩余资产处理以及章程修改的程序和要求，并细化规定了理事会会议制度、决议制度、会议记录等相关内容。2012年12月27日，召开了第一届理事会第一次会议，会议听取了组建龙海市第一医院理事会、监事会的说明，确认理事会章程，颁发委任书，并讨论修改了医院管理相关制度。

3. 注重理事构成多元化。根据公共医疗卫生服务的职责定位，并综合考虑医院利益相关方的实际情况，合理确定了理事会构成。目前，理事会由11名理事组成，10名理事分别由卫生、财政、公务员管理等部门代表各一名，服务对象、社会人士、专家学者（指市第一医院外）各一名，市第一医院党组织负责人、行政负责人、医学专家、职工代表各一名担任。在推荐选派理事成员上，充分考虑理事人选的经历、视野、理念、知识和能力等资质条件。理事会成员由龙海市人民政府聘任，管理层由医院行政负责人及其他主要管理人员组成。

4. 建立第三方监督机制。成立医院监事会，由13名监事组成，设主席1名，由龙海市人大常委会分管领导担任。其余监事由监察、审计、发改、药监、物价、编办、人社部门各推荐1名，社会人士1名、群众代表1名，医院职工代表3名组成。监事会成员与理事之间无直系亲属或直接上下级关系，并进一步明确监事会职权和议事规则，认真落实监事职责。

（二）存在的问题

虽然龙海市公立医院法人治理结构试点工作取得了初步成效，但依然存在一些有待完善和配套的问题。如理事会未充分履职，仅停留在搭起架子的初级阶段，仍未选聘院长，落实管理层职责，其管理体制和运行机制仍存在诸多不完善、不配套的突出问题；构建法人治理结构政策性强，基层探索难度大、动力不足，仅靠机构编制部门一家推动，力度不够；建立现代化医院管理制度需要有关部门真正赋予法人自主权，落实理事会和管理层的职责权限，但牵涉到组织、人事、宣传、卫生、财政等众多部门，没有强有力的制度设计和领导机构推动，难以协调，形不成合力。

这些问题不解决就会影响法人治理结构的成效，甚至是公立医院综合改革的成效。这些也是福建省乃至全国事业单位法人治理结构改革过程中存在的共同问题，由于试点单位不可能马上抛开现行管理体制，这就决定了试点单位在过渡期间必须选择“双轨制”运作，改革成效与预期必然有一定差距，主要表现在：

1. 主办单位不想按章程运作，事业单位不敢按章程运作。主管部门大多从自身利益考虑，僵守利益固化的藩篱，担心改革会令其失去固有利益，不想放权、排斥改革。由于一直以来，事业单位固守陈规，对试点改革心存疑虑，担心改革后单位财力、物力、人事等方面的支持力度会受到影响，制约单位的发展，因此，对待改革的积极性不高。

2. 法人治理无法突破现行管理体制，实现理事会决策管理的独立性。现行的管理体制制约了法人治理的科学性与独立性，在遇到重大问题时，事业单位管理层先向理事会报告，但理事长并非由理事推选出来，而是由主管部门行政任命，一般情况下由分管领导兼任。[4] 其不合理之处在于理事长只是主管部门的副职，没有最终决策权，需要再上报主要领导，获得批示后才能决断，事业单位无形中“又多了一个婆婆”，效率更为低下。

3. 法人治理缺乏相应的配套政策。法人治理建设的目的是要理顺主办单位与事业单位的关系，事业单位法人应有自主权，是依法自主管理、独立运作的公益服务主体。法人治理建设涉及各方面内容，搭建好法人治理架构后，需要尽快出台人事、财政等相应的配套政策，否则，事业单位的人、财、物管理体制还是没有改变，法人治理结构还在原地踏步。

三、进一步完善法人治理结构的对策

法人治理结构是福建省加强政府职能转变，创新管理体制，实现政事分开、管办分离的重要措施。为了取得法人治理结构改革的预期成效，应着重做好以下工作。

（一）建立健全组织机构

健全的组织机构是法人治理结构取得成功的根本保障和前提。目前，福建省已成立了事业单位改革领导小组，负责推进事业单位改革的各项工作，并严格按照中央统一部署，在清理规范的基础上，积极稳妥地落实分类改革。而对于条件成熟的事业单位，可以由省编办牵头，各相关部门如省人力资源和社会保障厅、省财政厅等按照各自职责协同推进法人治理结构的构建工作。

（二）精挑细选试点单位

试点单位是法人治理结构试点改革的具体实施主体。试点单位选择合理与否，关系到试点改革的成败。因此，在选择试点时，必须慎之又慎，应对全省符合条件的事业单位进行摸底调查，通过查阅档案资料、上门走访、实地座谈等方式全面掌握事业单位的实际情况。要严格按照中央的要求进行初步筛选，坚持从面向社会提供公益服务、发展势头好、领导班子强、运行机制有基础、公益服务覆盖面广、群众密切关注的事业单位中选择试点单位，可侧重于涵盖经贸、教育、人力资源、农林、文化、卫生等不同的行业领域。

（三）依法推进试点改革

深入学习领会党的十八届三中全会和福建省委九届十次全会精神，按照《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》及相关文件要求，把事业单位改革纳入全面深化改革的大局中统筹推进，抓住有利时机，着眼于事业单位改革的关键节点，攻坚克难，不断推进事业单位改革。事业单位法人治理制度是一项新事物，要指导和推动该项工作，相关部门应多方收集资料，组织有关同志认真学习贯彻中、省的有关文件、政策精神，尤其要加强法人治理相关理论和实践的学习，并结合福建省实际情况灵活运用。在推进试点工作过程中，可以边摸索、边学习，对试点改革涉及的工会法、干部任用条例、事业单位人事和财务管理等制度能够及时学习和掌握，真正做到依法推进试点改革工作。

（四）努力营造良好氛围

建立和完善事业单位法人治理结构是全面的制度创新，涉及利益调整，在试点工作中还存在着一些障碍，如主管部门不愿放权、事业单位顾虑较多、配套政策滞后等，严重制约了试点工作的有效开展。所以有关部门应采取多种形式加大改革的宣传力度，统一思想，提高认识，增强试点单位及其主管部门参与改革的使命感、紧迫感和责任感，营造良好的改革氛围。要做好省属事业单位分类工作和行政类事业单位报备认定工作，加强对市、县事业单位分类工作的督促指导，加强与相关部门的沟通协商，加强对各地的指导，确保分类工作严格按标准进行。各地、各部门同类性质事业单位分类大体平衡，可统一研究制定事业单位分类改革配套政策。

（五）科学合理制定章程

章程是法人治理的基础，是理事会、管理层的运行制度，是主管部门进行监管的重要依据，如同事业单位的“宪法”。因此，必须十分重视试点单位的章程制定工作。章程的制定要遵循操作性强、涵盖面广等原则，章程的产生和修改必须严格按照法定程序，由理事会审议通过，经主管单位同意后，报事业单位管理机关核准备案。对于事业单位提交的章程草案，主管部门应严格把关，认真审核，逐条提出修改意见，并以相关政策法规为依据做好试点单位及其主管部门的解释工作。

（六）合理确定理事会构成

事业单位的决策与监督机构是理事会，负责对本单位的重大事项进行决策，并对管理层执行理事会决议的有关情况进行监督，可以说理事会是法人治理的核心。因此，要严格按照中央的改革要求和法人治理的相关理论，指导事业单位组建科学合理的理事会。具体的原则有：首先，要确保理事会构成具有广泛的代表性，能够体现事业单位的公益性。事业单位需先提出理事会人数和构成比例，主管部门审核同意后方可进入理事选聘阶段。其次，要严格执行“三三制”原则，要求理事会由政府代表、事业单位代表、社会代表组成，原则上每方代表各占三分之一，尤其是社会代表不能少于单位理事总数的三分之一。再次，要遵循公开透明、公平公正、依法、依规和满足工作需要的原则。政府代表主要由有关部门委派；事业单位代表除党组织负责人、行政负责人为当然理事外，须由单位职代会推选产生；社会代表由行业组织或其他民间组织推荐产生。具体的选聘程序须征得有关部门同意后，再正式印发成立理事会通知。

在理事会的组建过程中，要预防有些主管部门为了确保在理事会中的绝对话语权，故意增加本部门人员比例这一现象。应坚持从试点改革的目的、要求和相关法律文件出发，对于有违中省改革精神的做法，要严格坚持原则，及时做好沟通协调工作。

（七）创新机构编制管理制度

一是强化制度设计。出台法人治理结构的顶层设计，以省政府或省政府办公厅名义印发相关政策文件，进一步明确相关部门的职责任务，各司其职，合力推进。二是强化合力推进。协调相关部门根据各自职责进一步细化工作方案，出台配套政策，切实转变政府管理方式，强化政策引导，下放管理权，保障试点单位自主运行、自我管理。三是强化督查考核。制定明确的时间表和路线图，强化对部门协同配合和落实推进的责任考核，确保各阶段任务的顺利推进和按时完成。

综上所述，事业单位要建立和完善法人治理结构，取得改革的预期效果，就必须要完善章程、理事会构成等相关的法人治理机制。只有这样，在建立法人治理结构后，政府与事业单位的关系才能得以清晰理顺，理事会的决策作用才能得以保障，资源配置才能进一步优化，事业单位的分类改革才能进一步推进。

参考文献：

[1]稳妥推进事业单位改革[N].中国航天报，2014-03-20.

[2]李长东.事业单位养老保险改革走势分析[J].中国劳动保障，

2009，（3）.

[3]姚伟达.事业单位法人治理结构建设研究[D].北京：中央民族

大学，2011.

[4]姜蕙.事业单位法人治理结构初探[J].机构与行政，2014，（6）.

[责任编辑：任山庆；校对：党 婷]