改革“双轨制” 构建多层次养老体系

刘雅

国务院1月15日召开全国机关事业单位养老保险制度改革工作电视电话会议，中共中央政治局委员、国务院副总理马凯在电视电话会议上指出，改革现行的机关事业单位退休养老制度，有利于建立更加公平、可持续的社会保障制度。

国务院印发的《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，决定从2014年10月1日起对机关事业单位工作人员养老保险制度进行改革；同时决定，统一提高全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准，再次提高全国企业退休人员基本养老金标准。

我国养老问题上的“双轨制”由来已久。企业职工早在上个世纪末就开始实现养老保险制度，而机关事业单位一直实行退休制度，由财政或单位承担退休费。由于机关事业单位不像企业那样走在改革最前沿，养老保障改革的进程相对缓慢，从而造成了“双轨制”。近年来，“双轨制”成为社会高度关注的一个热点问题。国务院做出的改革机关事业单位养老保险制度的决定，使这一改革终于开始破冰。

对于国务院《决定》的发布实施，国家人力资源与社会保障部副部长胡晓义表示，这是贯彻党的十八大、十八届三中、四中全会精神的一项重大改革举措，是全面深化改革、推进依法治国在社会保障领域的具体实践，对统筹推进城乡养老保障体系建设、促进机关事业单位深化改革、逐步化解待遇差距过大矛盾、促进社会公平正义，都具有十分重要的意义。

改革养老“双轨制”势在必行

胡晓义说，国务院决定实施机关事业单位养老保险制度改革，是改革条件逐渐成熟、社会共识逐渐凝聚的结果。

随着社会主义市场经济体制的逐步建立，国有企业由原来的统收统支逐渐成为自主经营、自负盈亏的市场主体，被赋予用人和工资分配的充分自主权。在这一背景下，再延续企业自管职工退休的制度，难以适应市场平等竞争的需要，也无法为广大职工提供稳定、可靠的养老保障，由“企业保险”转向“社会保险”迫在眉睫。

上世纪90年代以后，我国逐步建立了统筹互济的社会化养老保险制度，均衡了企业之间的退休费用负担，形成了社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度模式。后来，这一制度又扩大到各类所有制企业和城镇灵活就业人员等群体。到2014年年底，已覆盖城镇3.38亿职工和退休人员。

机关事业单位由于不像企业那样处于经济体制改革的最前沿，改革的重点是建立规范的公务员制度和事业单位人事管理制度，而养老保障改革的进程相对滞缓，总体仍维持单位退休制度。胡晓义认为这是形成“双轨制”的历史原因。

胡晓义指出，随着社会主义市场经济的发展，机关事业单位现行退休制度逐步暴露出一些矛盾。从制度内部看，主要有两个问题：一是机关事业单位的退休费用由财政或单位承担，单位之间负担畸轻畸重，一些地区和单位，特别是一些基层事业单位退休费不堪重负，甚至无法保证及时足额支付；二是机关事业单位工作人员退休费是按“最终工资”的一定比例分档计算的，难以充分体现工作人员整个职业生涯的劳动贡献。从全社会的角度看，也有两个突出问题：一是由于制度模式不同，机关事业单位与企业之间养老保险关系相互转移接续困难，制约了人力资源合理流动和有效配置；二是机关事业单位与企业之间的退休费（养老金）待遇确定和调整难以统筹协调，同类人员之间的待遇差距拉大，产生不平衡。

由于“双轨制”引发的矛盾日益凸显，自上世纪90年代以来，一些地区和行业对改革机关事业单位养老保险制度进行了探索，先后有28个省区市开展了局部试点，全国约2100万人参加。按照国家统一部署，部分科研院所和经营性文化事业单位相继启动“事业转企业”改革。2008年，国务院决定在5个省市先行开展事业单位养老保险制度改革试点，与事业单位分类改革配套推进。胡晓义认为，在这一系列的实践探索中逐步积累的改革经验为全面实施改革奠定了实践基础。

“一个统一，五个同步”保证改革顺利进行

对于应该怎样理解此前国务院副总理马凯在接受全国人大常委会询问时提到的“一个统一、五个同步”的改革基本思路，胡晓义表达了自己的看法。

他认为，“一个统一”是指，机关事业单位与企业等城镇从业人员统一实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，都实行单位和个人缴费，都实行与缴费相挂钩的养老金待遇计发办法，从制度和机制上化解“双轨制”矛盾。在此基础上，形成城镇职工和城乡居民基本养老保险并行的两大制度平台，并可相互衔接，从而构建起完整的城乡养老保险制度体系；“五个同步”则包括：一是机关与事业单位同步改革，避免单独对事业单位退休制度改革引起不平衡。二是职业年金与基本养老保险制度同步建立，在优化保障体系结构的同时保持待遇水平总体不降低。三是养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，在增加工资的同时实行个人缴费。四是待遇确定机制与调整机制同步完善，退休待遇计发办法突出体现多缴多得，今后待遇调整要综合考虑经济发展、物价水平、工资增长等因素，并与企业退休人员等群体统筹安排，体现再分配更加注重公平的原则。五是改革在全国范围内同步实施，防止地区之间出现先改与后改的矛盾。

胡晓义强调，“五个同步”突出了改革的系统性和协调性，综合平衡前后左右的各种关系，有助于形成社会共识，保证改革顺利推进。

奠定多层次养老体系建设的“里程碑”

社会上呼吁尽快解决“双轨制”问题，焦点集中在社会公平性方面。从国务院行政主管部门的角度来看，胡晓义认为此次改革的主要意义在于以下几个方面：

首先，有利于统筹推进城乡养老保障体系建设。近年来，随着城乡居民养老保险制度的全面建立，广大农村和城镇居民普遍参保，加上企业职工和其他就业群体，社会化的养老保险制度已经覆盖了全国8.3亿多人；而机关事业单位职工和退休人员游离在养老保险制度之外，成为制度全覆盖的“短板”和“空白”。现在距离全面建成小康社会的目标只有6年时间，改革机关事业单位养老保险制度是加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设、确保实现第一个“一百年”目标的重大举措。endprint

其次，这一举措也有利于促进机关事业单位深化改革。近年来，按照公务员法的规定，开始实行公务员辞职辞退制度，部分地区还开展了公务员聘任制试点；事业单位也正在加快分类改革，推行全员聘用制。建立统筹互济、社会化管理的养老保险制度有利于分散单位的退休费用负担，确保机关事业单位养老金发放，维护工作人员的合法权益，是形成能进能出、合理流动的用人机制的制度保证。

同时，这一举措有利于逐步化解“待遇差”的矛盾。机关事业单位工作人员个人不缴费而享受较高水平的退休费，权利与义务不对应，成为近年来社会热议的焦点矛盾之一。改革后机关事业单位与企业实行相同的养老保险基本制度模式和政策，可以逐步化解同类人员待遇差距拉大的矛盾，更好体现制度公平和规则公平。

此外，该举措也有利于全面体现工作人员的劳动贡献。将现行退休费计发办法改为按缴费水平、缴费年限确定基本养老金待遇，多缴多得、长缴多得，能够更加全面地体现机关事业单位工作人员整个职业生涯的劳动贡献，进一步增强激励性。

直面问题，稳步推进《决定》贯彻落实

这次改革虽然叫“机关事业单位养老保险制度改革”，但实际牵扯面非常大，综合性非常强。对于在具体实施过程中需要注意的事项，胡晓义认为当前最重要的是要解决好四个问题：第一，坚持循序渐进、稳步推进改革的原则。胡晓义说，改革是个长期的过程，不可能一蹴而就。当下，先集中解决机关事业单位与企业养老保险制度不统一的问题，迈出制度并轨的决定性一步，缓解突出矛盾，再结合顶层设计，逐步完善相关政策，理顺各方面关系，实现养老保险制度的可持续发展。第二，我国地区发展差异大，各个行业、各类单位情况复杂。国务院《决定》是管总的，具体到一个地区、一个行业、一个单位，还要依据实际情况细化政策措施。比如，“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”的原则确定了，但涉及各个层级、任职时间早晚不同的各种情况也要平稳衔接。这些，都需要各地区、各部门在统一制度的框架下，周密制订具体实施办法。

第三，要统筹兼顾。机关事业单位养老保险制度改革是当前重点任务，必须下大力气抓好。但同时要考虑其他相关群体的政策安排。这次，国务院统筹安排提高企业退休人员和城乡居民基本养老金标准，还大幅度增加了对城乡居民基本医保的财政补助标准，综合平衡各方面利益关系，增强改革的协调性、系统性。

第四，加强宣传，引导广大干部职工和社会各界正确认识改革的重大意义和主要政策，了解支持改革，主动参与改革。胡晓义说，各级人社部门作为政府社会保险主管机关，将深入调查研究，了解实际情况和改革中出现的新问题，不断完善政策措施，使这项重大改革顺利实施。

当被问及此次“双轨制”并轨过程中遇到的最大难题及应对策略时，胡晓义说，“说心里话，我直接参与的改革当中，这件事是综合性最强的，我从来没有遇到过这么多个系统往一块儿交叉，然后都要把各个利益群体尽可能的摆平，所以我自己也面临一个巨大挑战。我和我的同事们也会积极应对这个挑战，我们已做的方案是把我们能够考虑到、社会能反映出来的因素都尽可能的考虑进去。难点首先是横向利益关系的平衡问题，其次改革是循序渐进的过程，不可能一蹴而就。‘心急吃不了热豆腐，想一下子把所有问题都解决不可能。但是每往前走一步一定是为这个制度的长远建设，实现社会公平奠定坚实的基础，每走一步都是扎实的，能够朝着这个目标努力，也希望得到更多的理解和支持。”endprint