提高公共服务共建能力和共享水平

尹艳林

提高公共服务共建能力和共享水平

尹艳林

尹艳林，经济学博士，现任中央财经领导小组办公室经济二局局长。长期从事经济形势分析和宏观政策研究，以及就业、收入分配、社保等政策研究工作。参加了党的十八届五中全会文件起草工作。多次参与中央经济工作会议、中央财经领导小组会议等重要会议领导讲话起草工作。参与了经济体制和生态文明体制改革专项小组的有关具体工作。先后多次参加国家发展改革委（原国家计委）重点课题及中央财办重点课题研究。

党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》），提出了全面建成小康社会新的目标要求。增加公共服务供给，是坚持共享发展、增进人民福祉的重要任务，也是实现全面建成小康社会新的目标要求的题中应有之义。为此，《建议》对增加公共服务的原则方向、政策重点和提供方式提出了明确要求。“十三五”时期，要按照《建议》作出的部署，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，增强政府职责，提高公共服务共建能力和共享水平。

“十二五”时期我国公共服务水平明显提高

“十二五”时期，我国公共服务体系逐步完善，各项制度逐步健全，财政投入快速增加，人民群众享有的公共服务明显增强。主要表现：

1、覆盖城乡居民的社会保障体系不断健全。社会事业和民生保障的财政支出逐年增大，养老、医疗、住房等社会保障水平稳步提高。新型农村养老保险和城镇居民养老保险合并为统一的城乡居民基本养老保险制度，实现制度全覆盖。企业退休人员基本养老金2010年月人均为1362元，2014年已超过2000元。城乡居民最低生活保障标准年均增长10%以上。2011－2014年贫困人口数量累计减少近1亿人。全国城镇保障性安居工程建设提速，2011－2015年9月底，累计开工3920万套，基本建成2695万套，保障性住房覆盖面明显扩大。

2、医疗卫生事业取得显著成绩。医疗保障制度得到完善，城镇职工、城镇居民基本医保和新型农村合作医疗三项基本医保参保（合）人数达到13.3亿，参保（合）率年均稳定在95%以上。三项基本医保政策范围内住院费用报销比例分别达到80%、70%和75%。预计到今年底，大病医保将覆盖所有城乡居民基本医保参保人群，大病保险支付比例将达到50%以上。疾病应急救助制度全面建立。城乡基层医疗卫生服务体系不断完善。所有政府办乡镇卫生院、社区卫生服务中心和86%的村卫生室配备使用基本药物。公立医院综合改革全面推开，医改综合改革试点取得进展。实施12类45项基本公共卫生服务项目，惠及近2亿人。国民健康水平进一步提高，人均预期寿命提高一岁，已达76岁左右。

3、文化服务繁荣发展。各项重点文化惠民工程提前实现“十二五”目标，图书馆、文化馆、科技馆等公共文化设施向社会免费开放。基本公共文化服务标准化、均等化不断发展，文化资源逐步向城乡基层倾斜，公共文化服务体系不断健全，使更多基层群众受益。文化产业快速增长，文化市场繁荣活跃，人民群众文化生活日益丰富、多样，城乡居民文化消费持续扩大。

4、各级各类教育发展水平明显提高。九年义务教育全面普及，巩固率从89.7%增至92.6%。高中阶段教育基本普及，毛入学率从82.5%增至86.5%。现代职业教育框架基本形成，新增劳动力大部分受过高中阶段教育。高等教育规模稳步扩大，毛入学率从26.5%提高到37.5%。教育领域综合改革不断深化。考试招生制度改革全方位推动展开。以管办评分离为导向的教育管理体制和办学体制改革出现新的格局。

同时我们也要看到，与人民群众日益增长的公共服务需要相比，现阶段我国公共服务体系总体上还不完备，在一些领域，公共服务质量不高、规模不足和发展不平衡等问题还比较突出，“十三五”时期增加公共服务供给的任务艰巨。

把握好增加公共服务供给应坚持的原则

“十三五”时期增加公共服务供给，《建议》明确指出：“坚持普惠性、保基本、均等化、可持续方向，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，增强政府职责，提高公共服务共建能力和共享水平。”因此，增加公共服务供给应坚持以下原则：

第一，坚持普惠性。就是要实现各类人群的全覆盖，使广大的农村地区和贫困人口、农民工和特殊困难人群都能享受到基本的公共服务，实现人人享有公共服务的基本目标。提供公共服务是政府的基本职责。不论人们居住在何地，是城市还是农村，是发达地区还是欠发达地区，是东部沿海地区还是中西部地区，都应享受到中央政府和当地政府提供的公共服务，包括就业、教育、社保、医疗、住房等。这是让改革发展成果更多、更公平、更实在地惠及广大人民群众，让人民群众有更多获得感的基本要求。

第二，坚持保基本。就是要坚持尽力而为、量力而行，根据我国经济社会发展状况合理确定公共服务的水平。我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，生产力发展水平总体上还比较低，公共服务的基础仍然比较薄弱，特别是广大农村地区、中西部贫困地区公共服务的水平还较低，增加公共服务供给必须与经济社会发展水平相适应，充分考虑各方面的承受能力，恰当把握公共服务供给扩大的规模和水平，以保基本为优先目标，从实际出发，从满足最基本的公共服务需求做起，多一些“雪中送炭”，避免过多、过高承诺，防止超越发展阶段地搞“锦上添花”，引导广大人民群众形成对公共服务的合理预期。

第三，坚持均等化。就是要着力缩小城乡之间、地区之间公共服务差距。虽然近些年围绕推进基本公共服务均等化，各级政府加大投入，取得了明显进展；但目前我国就业服务、教育资源分布、医疗卫生服务体系、社会保障水平、住房保障政策等公共服务在城乡之间、不同地区之间差距仍然较大。要全面建成小康社会目标，使全国广大的农村地区、中西部地区同步跨入小康社会，必须高度重视解决城乡之间、不同地区之间的公共服务发展不平衡问题，把城市与农村、东部和中西部、发达地区与贫困地区作为有机整体统筹考虑，推动公共服务资源向基层、农村、贫困地区倾斜，努力提高基本公共服务均等化水平。

第四，坚持可持续。就是要在着力解决现实突出问题的同时，着眼长远，统筹协调，立足制度的长远发展，探索建立健全长效机制，实现公共服务的各项制度长期稳定运行。预计“十二五”时期一般公共预算用于社会保障、就业、教育、医疗卫生和计划生育的支出占全国财政支出的比重，比“十一五”时期将有一定幅度的提高。目前，我国经济发展进入新常态，经济增长速度由过去的高速增长转向中高速增长。“十三五”时期，财政收入的增长也将随之放慢，增加公共服务供给的财力保障能力也会受到影响。要增加公共服务供给特别是促进基本公共服务均等化，必须在制度建设上下功夫，建立起与经济发展水平和政府财力增长相适应的基本公共服务财政支出增长机制，创新公共服务提供方式，增强保障能力，让人民群众的基本公共服务需求得到持续有效的保障。

明确增加公共服务供给的重点

公共服务供给是全面建成小康社会急需补齐的短板之一。人民群众对教育、就业、医疗、社保、环境等公共服务领域越来越关心，一些反映强烈的突出问题能否得到解决，将影响人民群众对全面建成小康社会的满意度。“十三五”时期，增加公共服务供给总的要求是，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，根据《建议》的部署，主要有以下几个方面：

第一，加强义务教育、就业服务、社会保障、基本医疗和公共卫生、公共文化、环境保护等基本公共服务，努力实现全覆盖。义务教育是最基本的公共服务，让所有孩子能接受义务教育，是确保起点公平的重要措施。要提高义务教育巩固率，财政教育支出优先扶持农村地区、中西部困难地区，促进教育均衡发展。要继续加强就业援助和各类未就业人员的职业技能培训，完善就业服务体系。要完善社会保障体系，基本实现法定人员全覆盖。要深化医药卫生体制改革，健全基本医疗保障体系，加强公共卫生服务体系建设。加强公共文化服务体系建设，满足人民群众基本文化需求。从人民群众反映强烈的环境问题入手，加强制度建设，加大保护力度，严防破坏生态、污染环境的行为，使环境质量总体改善。

第二，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。我国公共服务的短板，在革命老区、民族地区、边疆地区（“老少边”地区）最为突出，全国贫困重点县不少分布在“老少边”地区。这些贫困地区，经济发展水平低，贫困发生率高，公共服务投入能力弱，虽然国家不断加大投入，但教育、医疗等公共服务水平与全国相比，还有较明显的差距。2013年，贫困地区行政村有小学的占60.4%，平均每个小学拥有教师16人，为全国的61.2%。贫困地区每千人拥有床位2.33张，为全国的55.6% ，劳动力参加非农技术培训的比重只有10.6%。2015年贫困户参加新型农村社会养老保险比率预计为90%，贫困户新型农村合作医疗参与率为97%。“十三五”时期，要把提高革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区公共服务水平作为民生工作的重点，较大幅度增加对这些地区的转移支付，集中资源解决一批贫困地区教育、卫生、文化等公共服务建设问题，提高困难群众改革发展成果的获得感。

第三，加强对特定人群特殊困难的帮扶。要加大残疾人权益保障力度，健全残疾人基本医疗、康复服务体系，将残疾人纳入社会保障制度，落实各类单位按比例安排残疾人就业的政策，加强残疾人就业技能培训，为残疾人就业创业提供政策扶持。要建立健全农村留守儿童和妇女、老人关爱服务体系。同时，要落实好户籍制度改革措施，使更多的进城务工农民能平等享受城市基本公共服务，更好解决随迁子女上学、社保、医疗、住房保障等实际问题，使更多的留守儿童随迁融入城市生活。此外，还要加强老年生活困难人口特别是孤寡老人的生活帮扶，妥善解决城市因病致贫人口的生活困难，健全孤儿国家保障制度，加强服务体系建设，探索建立困境儿童分类保障长效机制。当然，其他特定人群的特殊困难也要有针对性地解决。

创新公共服务提供方式

《建议》提出：“创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与者。加快社会事业改革。”这为创新公共服务提供方式提出了明确方向和要求。

第一，要大力推广政府购买服务。这是推动政府转变职能、提高公共服务质量和效率、建设服务型政府的重要途径。政府的重要职能之一是提供服务，多年来我国政府往往大包大揽，提供服务形式单一，缺乏竞争，提供服务的机构人多效率低，服务水平和质量亟待提高。为解决这些问题，提高公共服务的质量和效率，《建议》提出，要创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供，政府不再直接承办。比如，凡属于事务性管理的服务，都可以通过购买服务的方式交由社会承办，做到办事不养人。这就要求进一步放开公共服务的市场准入，健全政府购买服务的制度，引入市场机制，按照公开、公平、公正原则，严格程序，通过合同、委托等方式向社会购买，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等来承担，推动公共服务提供主体多元化、提供方式市场化。

第二，要积极推广政府和社会资本合作。这是改革政府投融资机制，创新公共服务提供方式的重要途径。要增加公共服务供给，但政府面临地方债务增多、财力增长放缓的压力，《建议》提出，能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。当前，我国正处于新型城镇化建设的关键阶段，在城镇化过程中，高铁、机场、公路、地铁等交通基础设施，城市地下管网，城市供水供气、公共交通、污水垃圾处理等公共设施，以及养老服务、教育、医疗等公用事业，都可以采取PPP模式，广泛吸引社会资本参与设施建设、服务提供和运营。为推广PPP模式，需要形成有利于PPP模式发展的长期制度性安排，特别是要转变政府观念，按照契约精神，建立政府和社会资本合作关系制度、财政资金参与制度等，做好PPP整体规划，明确适用于PPP的项目类型，坚持市场运作，开展充分的项目评估，以激励约束机制为核心，以收益分配制度和绩效考核制度为手段，充分调动社会资本参与PPP项目的积极性，通过体制机制创新提高社会公共服务质量和水平。

第三，要加快社会事业改革。教育、科技、文化、卫生等社会事业单位是我国经济社会发展中提供公益性服务的主体。为更好地增加公共服务供给，《建议》提出加快社会事业改革，这是“十三五”时期转变政府职能、建设服务型政府的内在要求。全国事业单位126万个，有3000多万名职工，900万名离退休人员，其中教育卫生和农村科技服务系统从业人员占3/4，教育系统占1/2。改革开放特别是党的十六大以来，各地积极探索事业单位改革，取得了成效，但目前一些事业单位功能定位不清，行政化倾向严重，政事不分、事企不分、机制不活，提供公共服务缺乏竞争，质量效率不高等问题还比较突出。为此，要按照中央已经明确了的改革目标要求，加快事业单位分类改革，积极探索政事分开、管办分离的有效实现形式，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。通过改革，明确事业单位的功能定位，与加大政府购买服务力度相适应，使提供公共服务的事业单位有竞争，从而提高政府提供公共服务的质量和效率。