世界级城市街道重建策略研究——以上海市黄浦区为例

王 悦，姜 洋,2，Kristian Skovbakke Villadsen

(1.宇恒可持续交通研究中心，北京100004；2.清华大学建筑学院，北京100084；3.盖尔建筑师事务所，丹麦哥本哈根999017)

随着中国城镇化持续推进，人们对城市生活品质日益关注，如何建设宜居、宜业的城市已成为地方政府关注的重点。李克强总理指出，新型城镇化是以人为核心的城镇化。街道是城市公共空间和基础设施的重要组成部分，然而长期以来受以车为主导的规划建设理念影响，许多新建、改建道路存在尺度失衡、品质降低、活力不足等问题。面对中国机动化迅猛增长引发的诸多“城市病”，2013年9月出台的《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》(国发[2013]36号)，首次要求城市加强步行和自行车交通系统建设，并切实转变过度依赖小汽车交通的发展模式。同年，新版《上海市交通发展白皮书》提出未来10年着力打造绿色交通都市，采取推进地面公交路权优先，完善步行和自行车交通系统，特定区域道路空间资源分配优先用于步行、自行车和公共交通等措施，充分发挥步行和自行车交通在中短距离出行和公共交通接驳换乘中的主体作用[1]。本文借鉴世界级城市街道重建实践经验，以上海市黄浦区为例，采用公共生活-公共空间(Public Life and Public Space,PLPS)调研方法，分析现状街道发展的主要问题与诉求，进而提出街道重建的规划设计策略。

1 世界级城市街道重建经验

进入21世纪，建设充满活力、安全、可持续、健康的城市已成为全世界共同而迫切的目标，并随之兴起城市街道重建的浪潮。各地城市政府普遍认识到，在街道中增加对行人、自行车和城市生活的关注，对达成以上目标有着不可估量的推动作用。

2007年，纽约市长布隆伯格宣布要建设“更绿色、更宜居的纽约”。纽约通过多种策略提升城市街道上所有人群的出行环境[2]。这一愿景集中体现在百老汇大道(Broadway)，通过一系列迅速且成本不高的试点项目，在百老汇大道沿线新增4.5万m2的公共空间(见图1a)。改造后行人数量增加11%，交通事故率减少63%，沿线地段在2008年金融风暴致使纽约地产贬值6.5%～36.5%的前提下逆势增值29%。这样的改造在城市的5个区都有进行，这些新的公共空间取得了较好效果，并吸引了全球诸多城市的关注。近两年纽约加强推进力度，启动了包括曼哈顿滨水岸线改造(Big U)、曼哈顿下城公共空间改造、交通性主干路改造林荫道等多个系列的项目。

伦敦2003年启动了拥堵收费，即这座城市向更加可持续和对人友好的方面所做的努力的开端。最近，伦敦制定了一项规划，使其成为全球领先的步行城市之一，其中一个关键行动是提升100个公共空间，包括一些世界级的公共空间，例如牛津环形广场(见图1b)、泰晤士河南岸等。其他行动还包括种植100万棵树，编制全新的街道设计导则，以及引入自行车专用路和公共自行车系统等。截至2014年，城市中心区交通量下降15%～20%，由此产生的盈利投资用于公共交通和公共空间提升[3]。

哥本哈根早在1962年即启动了老城区中心商业街的步行化改造，开创了城市更新的先河。此后，中心城区的很多街道和广场逐渐被改造为全步行或部分无车的公共空间，既创造良好步行环境，也为城市的休闲娱乐活动提供条件(见图1c)。与此同时，逐步缩减路内停车位数量大幅降低了市中心机动化交通量。同时，哥本哈根政府内部也建立了一个专门关注城市生活的行政部门[4]。2009年以来，哥本哈根提出目标，希望成为世界最以人为本的城市。哥本哈根提升自行车出行环境的政策使得自行车出行比例保持在较高水平，2012年达到37%且呈逐年上升趋势。

莫斯科在2013年决定将发展重心转移至建设宜居城市上。到目前为止，莫斯科市已经采取一系列强有力的措施，例如清除人行道上的障碍，扩大步行道路网络，改造高速公路为滨河公园，以及将市中心的停车空间改造为人的活动空间(见图1d)。

图1 世界级城市街道重建案例Fig.1 Cases of street improvement in world-class cities

墨尔本曾于20世纪60年代经历了市中心商业衰败、人口空心化的过程。近十几年，政府致力于改善街道尺度和品质(例如改造背街小巷)，使步行成为一种愉悦的城市体验，从而鼓励市中心的城市活动，引导人们走上街道，享受城市生活(见图1e)。街道重建在当地获得了令人瞩目的成果，1995—2005年，墨尔本市中心增加了40%的行人，地区活力得到显著增长，工作岗位、税收和房地产业蓬勃发展。

图2 PLPS调研地点分布Fig.2 Distribution of PLPS survey locations

2 上海市黄浦区街道调研

黄浦区位于上海市中心，面积20.5 km2，户籍人口90.9万人，是上海市的经济、行政、文化中心，也是上海的心脏、窗口和名片。区内不仅云集了重量级金融机构，而且拥有外滩、豫园、城隍庙、文庙、法租界、淮海中路等闻名中外的人文地标，以及人民广场、南京东路步行街、世博会、南外滩等重要公共人文景观，发展绿色交通的基础优势得天独厚。

街道是黄浦区公共生活最重要的组成部分，大量人流每天在街道上活动，使用步行、自行车、公共交通、小汽车等交通方式。在研究如何改造空间环境来提升城市品质之前，首先需要了解城市生活的现状。本文采用PLPS调研方法对黄浦区街道上的生活特征和空间环境进行系统研究。该方法是基于丹麦扬·盖尔教授40余年的研究创建[6]，其宗旨是以公共空间作为切入点打造更加宜居和可持续的城市，包括行人流量统计和停留活动统计两个子项。黄浦区调研聚焦于为行人提供的活动场所和环境，同时对主要步行路线、主要街道的人行道、重要的行人过街设施、广场、公园以及区域内其他空间也进行了调查。通过了解人对城市公共空间(如广场、公园等)和步行、自行车设施的使用模式和规律，发现问题并进行客观分析评价，所获得的信息将为街道改造的执行者和决策者提供重要参考。

值得一提的是，PLPS调研方法曾成功应用于纽约、伦敦、悉尼、莫斯科和哥本哈根，有助于更好地理解街道空间以及人们如何使用城市空间。例如，哥本哈根在过去40年中每隔10年开展一次PLPS调研，清晰记录其如何一步步从一个以车为本的城市转型成为全球最宜居的城市。近年来，该方法在中国重庆、昆明等地也得到实践探索并取得良好效果。

2014年3月15—20日，针对位于黄浦区街道网络关键位置的34处典型街道公共空间进行调研(见图2)。调研内容包括统计该地点工作日8:00—21:00以及非工作日10:00—22:00的人流量、自行车流量、机动车流量；同时，选取5个公共空间(包括步行街、商业街、广场、公园、滨水空间等类型)进行停留活动统计。停留活动包括站、坐、等候、体育运动、休闲活动、文化活动、儿童玩耍、商业行为等，旨在描述人们对街道及其他公共空间的使用情况。

除此之外，相关技术人员还对包括南京路—人民广场片区、衡复风貌区、老城厢地区以及滨江地区进行街道质量评估，着重考量重要的城市目的地之间的街道空间，即街道网络如何连接这些重要的城市目的地。评估方法是体验从一个目的地到另一个目的地的步行感受，并界定哪些低质量的空间和障碍是网络中的断点。调研内容包括沿途街道界面、人行道宽度、街道设施分布情况、路段通行时间与交叉口红灯等候时间等。

3 黄浦区街道重建诉求

上文所述的调研反映出黄浦区现有街道网络存在的不足之处，总结归纳主要包括8个方面。

3.1 街道空间资源分配不合理

上海市许多道路横断面的布置都是以机动车为优先设计，但这并不能反映街道的真正用途。这样的设计使行人步行体验不愉快并且存在危险，也增加了道路拥堵以及行人与机动车之间的矛盾。在最极端的情况下，街道95%的使用者为行人，但却有85%的道路空间分配给机动车(见图3)。大量行人从人行道上溢出(见图4a)，导致机动车通行效率极低。而在另外一些典型城市支路上，由于人行道空间不足，还要承担自行车停车的功能，而自行车道被大量路内停车占据，导致街道秩序十分混乱(见图4b)。

图3 街道使用与空间分配对比Fig.3 Comparison of street usage and space allocation

图4 部分街道乱象Fig.4 Street not well organized

图5 相邻道路或同一道路相邻路段行人流量比较Fig.5 Comparison of pedestrian flow on adjacent roadways or different segments of the same roadway

3.2 步行交通网络不完善

人行道网络被机动车交通分隔成片段，局部环境质量不高，使得有些步行空间对行人并不友好，行人很难在不同区域之间穿行。除了布局层面的问题，步行交通网络环境质量参差不齐也导致网络使用率不均衡。从两条平行街道人流量的巨大差异可以看出，一些街道人满为患，另一些街道却无人问津(见图5a)；即便是同一街道如果有空间质量的变化或者障碍物，也会引起人流量的变化(见图5b和图5c)。调研发现，步行网络的连贯性、均匀性都有所欠缺，主要反映在人行道品质不一、行人期望路线被干路隔断造成过街绕行等问题。

许多街道禁止自行车通行，迫使骑车者绕行或违反交通规则逆行，也有在人行道上骑行的情况，与行人造成冲突。总体来看，黄浦区内缺少东西向自行车道，很多街道单向甚至双向禁止自行车通行。例如复兴路只允许自行车由西向东行驶，与其南侧相邻的建国路上由东向西行驶的自行车道是一对单向二分自行车路。然而这种做法造成骑车者需要绕行很远，使得很多人选择违反交通规则逆向行驶，反而带来更大的安全隐患。

图6 人行道通行空间被市政设施占用Fig.6 Sidewalk occupied by public facilities

图7 自行车停车占用人行道Fig.7 Sidewalk occupied by bicycle parking

图8 行动不便者使用立体过街设施困难Fig.8 Difficulties of using underpass/overpass facilities by the disabled and elder people

3.3 局部人行道狭窄

有些路段几乎没有为行人留下步行空间，人行道上有意或无意设置了很多障碍，例如配电箱、灯箱等(见图6)。很多地方的人行道十分狭窄，不能满足行人使用需求，使得道路拥挤，人们不得不在机动车道上行走。由此产生机动车、自行车与行人的冲突，使行人面临安全隐患。

路侧自行车停放本可以是一道亮丽的街景，但是在狭窄的人行道上随意停放自行车则制造拥挤和混乱(见图7)。许多街道禁止自行车通行则加重了这一趋势，自行车和电动自行车不得不使用人行道，行人、自行车、电动自行车、机动车相互干扰，绿色出行变得更加困难。

3.4 行人过街困难

大多数交叉口的设计是从方便小汽车通行而非方便行人角度出发。人行天桥和人行地道使大多数行人过街困难，老人、乘坐轮椅的人、推婴儿车的家庭、拖着行李箱的人等更难上下楼梯(见图8)。另外，交叉口转弯半径过大，人行横道线没有沿步行期望线布置，均使行人过街距离加大。绿灯时间过短，行人(尤其是老人和小孩)无法在绿灯时间内完成过街，导致行人乱穿马路。

3.5 自行车设施不完善

自行车道标志大范围缺失，有的地方有关自行车唯一的标志是“禁非”。正是由于“禁非”道路的存在，使得交叉口设置标志指示自行车可以通行的方向格外重要。尤其是上海市正在推行公共自行车，希望不仅是市民，游客也可以选择自行车出行。要想真正达到这一目的，自行车相关标志是关键要素之一。

此外，在很多地方自行车道被用于停车或装卸货物，迫使自行车骑上机动车道，引发危险；由于人行道拥挤，行人也会走到自行车道上。这些使得在黄浦区使用自行车出行非常困难。

另外，由于黄浦区大量的电动自行车缺乏规范管理，普通自行车与电动自行车(见图9)之间的速度差异会给在拥挤的自行车道骑车的人带来安全隐患。

图9 部分道路自行车、电动自行车比例Fig.9 Proportion of bicycles and electric bicycles on several roadways

图10 公共空间缺乏座椅Fig.10 Lack of seating facilities in public space

3.6 公共空间的潜力未充分发挥

在上海这个高密度城市，公共空间是宝贵的资产。但是，在拥有一些有魅力、受欢迎的公园和空间的同时，另外一些公共空间却缺乏让行人停留的设施。缺乏遮阴，活跃的沿街界面、街道家具以及其他吸引物的公共空间无人问津，而受欢迎的空间却要承受过分拥挤带来的负面影响。

1）在步行最频繁的街道上，几乎找不到休憩场所，也没有设置座椅，人只能坐在路缘石或者地上(见图10)。这使得老年人和行动不便者难以在城市中活动，也不利于人们停留和欣赏城市。提供更多公共座椅能让城市中的行人感到更加方便，特别是需要临时休憩的老人与小孩。

2）街头微型广场、街角空间、退线空间和街道上由于道路、绿化、建筑切割而闲置的零散空间有打造成短暂停留和休憩空间的巨大潜力。然而，由于这些空间缺乏座椅(见图11)和遮阴，且被绿化封闭，人们很少使用。

3）某些公园周边的道路切断了绿色空间，导致公园之间相互隔离，也无法与其他人行道连接起来；同时噪音与尾气也影响了公园的环境。

4）滨水空间以及外滩是上海市主要的休闲性公共空间，然而却因为缺乏与城市的连接而难以到达。尽管北外滩的大量交通已经被隧道分流，但其交通环境仍然以小汽车为主导，对行人缺乏吸引力。

3.7 与公共交通系统连接不足

尽管上海市拥有庞大的公共交通网络，一些主要吸引点周边还是缺少与公共交通直接且高品质的步行联系，如外滩、滨江空间和老城厢的大部分地区都在地铁车站5 min步行距离范围之外(见图12)。

地铁车站周边区域是城市居民最常用的空间，但是其环境总体质量不高，缺少休息空间，地面铺装质量较差。此外，地铁车站的可识别性和标志系统较差，部分出入口设在很难找到的位置；地铁系统内的地下商业空间也同样缺乏引导标志。

3.8 鼓励街道生活的街区和建筑正在消失

上海市具有细密路网品质的传统街区为行人提供捷径以及不同路径选择，使步行极其便利。建筑与街道有良好联系的区域有助于培养街道生活，创造更好的微气候。具有半公共半私密特点的里弄成为滋养社区公共生活以及社交往来的绝佳场所。然而，新近发展起来的社区鲜有开放式街区，街区中也无步行通道穿过，使步行更加困难(见图13)。

在许多新开发的住宅区，活跃的底层沿街界面被墙或围栏取代，导致街道丧失作为公共空间的特质。失去了当地商铺与工作场所的街道，让居民失去社区生活以及社交场合。同时，缺乏设施吸引、单调乏味的街道环境令居民步行意愿更低(见图14和图15)。

图11 沿街座椅配置情况Fig.11 Allocation of seating facilities along streets

图12 黄浦区地铁车站分布及5 min步行距离范围Fig.12 Distribution of subway stations and the coverage of 5 minutes’walking distance in Huangpu District

4 黄浦区街道重建策略

4.1 总体策略

在系统层面上，黄浦区街道重建的首要策略是建立一个完善的步行、自行车友好的街道网络，使其成为拥有世界一流街道的国际大都市片区，服务本地居民并吸引更多外来游客。此外，建立完善的街道网络，并为所有人提供使用绿色交通的舒适环境，应成为宜居、可持续发展战略中的重要组成部分。基于对街道网络现存问题和诉求的梳理，提出黄浦区街道重建的具体策略。

1）创造行人优先的步行网络。

在城市主要公共场所之间应当有行人优先的通道。行人优先体现在网络的通达性、连贯性、安全性、舒适性，使行人可以畅通无阻的由一个城市吸引点到达另一个目的地。具体措施包括保证人行道平顺、改善行人过街的安全性和便捷性、完善指示系统、提高街道服务设施品质等。

2）贯通滨江空间以使步行和自行车顺畅通行。

保证滨江公共空间的丰富性，以多种空间类型连接滨江区域；注重滨江和城市腹地的联系通道，提高滨江空间的可达性；引入商业活动和体育运动，打造滨江活力。

3）将城市主、次干路改造为林荫道。

主、次干路与林荫道的区别并不在交通流，而是街道环境与品质。通过增加绿化遮阴、机非隔离设施，改善微气候，挖潜沿街小型公共空间，增加座椅、自行车停放、指示牌等设施，改进公交站台、路内停车以减少与自行车及行人的冲突，改善主、次干路的街道环境，使其更加适宜步行和自行车通行(见图16)。

4）对电动自行车加强管理和设施建设。

电动自行车与自行车一样，有机会帮助建设一个更加可持续的上海。通过改善自行车、电动自行车设施，使其成为便捷、有吸引力、舒适的小汽车替代出行方式(见图17)。另外需加强对电动自行车的管理，超重、超速电动自行车应逐步淘汰。

5）将城市支路变为生活性道路。

城市支路网应当承载区域内交通和社区生活。改造时应将关注点放在绿色交通乃至机动车通行空间上，且不仅包括通行空间，还应涵盖休憩空间和交流空间等。主要手段包括优化道路横断面、保证树荫。

6）将里弄和小巷改造为高品质的小尺度公共空间。

里弄、小巷是本地居民日常生活的公共空间，也可供游客做短暂停留。细密的路网，宜人的微气候也为行人和自行车提供了一些穿越的捷径。通过提升改造铺装、照明，打造以步行为导向的街道和微型公共空间(见图18)，为上海市增加一个公共空间层次，也为市民、游客提供不同的城市体验。

7）保留并恢复城市传统的小尺度街道肌理及界面。

在快速的城市更新和扩张中，应当引导新的城市开发保留传统的小尺度城市街道肌理和丰富的街道界面。保留细密路网的街区尺度和活跃的沿街界面，会使包括公共交通、小汽车在内的所有街道使用者获益，尤其是行人和骑车者。

图13 黄浦区街区类型分布Fig.13 Neighborhood land use in Huangpu District

图14 相邻道路沿街界面特征与行人使用特征比较Fig.14 Comparison of frontage characteristics and pedestrian usage between adjacent roadways

图15 相邻道路沿街界面实景比较Fig.15 Landscape of adjacent roadways

4.2 行动时序

在行动时序和优先级方面，鉴于黄浦区内已有众多高品质的公共空间及旅游景点——如南京路步行街和外滩、淮海路、新天地、田子坊等，建议通过以下5个步骤的措施逐步推进，最终将区内街道编织成一张完善的网络(见图19)。

1）完善世界级吸引点之间的联系。为充分发挥上海市这些主要吸引点的潜力，各吸引点之间需要更优质的联系。同时，若要吸引更多人来购物，一部分的商业活动需要置换为休闲活动。

2）将城市各区域连接起来。改进城市一些主要的连接性道路，构建完整街道、林荫大道，平衡各种交通方式，引导使用绿色交通，使小汽车、公共交通、自行车、行人都能够便捷、舒适的通行。

3）创造步行、自行车“回路”。为了提高居民使用步行、自行车出行的意愿，需要将高品质的人行道、自行车道联系成完整的回路，杜绝断头路等，使行人可以方便地往返于城市各个目的地之间。

4）增加日常生活性道路网络。通过提升生活性支路的品质完善整体的步行和自行车交通网络，改善行人日常使用的街道环境，并加强与公共交通的联系，平衡各种交通方式。

5）延伸网络。延伸步行和自行车友好的街道网络至整个黄浦区，鼓励所有居民和游客在城市中使用绿色交通方式。

图16 改造主干路为林荫道Fig.16 Arterial transformed to boulevard

图17 通过设计引导电动自行车与自行车各行其道Fig.17 Distributing individual bicycle and electric bicycles lanes

图18 提升里弄街道环境Fig.18 Upgrading alley ways

图19 黄浦区重建街道网络时序Fig.19 Steps of street network improvement in Huangpu District

图20 南京路步行街与其他世界级著名步行街人流量比较Fig.20 Comparison of pedestrian flow between Nanjing Road and several world-class pedestrian streets

4.3 示范项目——以南京东路为例

4.3.1 项目意义

为了展示在公共空间设计中通过改变关注点和各种交通方式优先度带来的效果，以关键地段的公共空间改造作为示范项目。无论是临时性措施或永久性改造，都会使公众在最短的时间内注意到环境的变化，并且这种前后的变化和效果很容易通过PLPS调研进行衡量。继而通过在其他位置继续重复或优化这种公共空间改造，以实现建立宜居城市的目标。世界范围内，哥本哈根、悉尼、莫斯科和纽约等城市都成功实施了高质量的示范项目，并借此让整座城市和市民理解这种理念的转变——向着更加宜居、可持续的城市迈进。

与其他世界级著名步行街相比，南京路步行街有着更高的人流量(见图20)。而且南京东路的端头即为上海市标志性的世界知名旅游景点——外滩。但是在南京路步行街与外滩之间，有一段被遗落的连接——南京东路(河南路—中山东一路)。目前，这段路既是一个十分薄弱的联系通道，同时也是一个独特的机会。改造南京东路来联系这些世界级的旅游景点，将是建设一个通畅、完善的上海的第一步。

4.3.2 南京东路现存问题

1）网络中缺失的连接。南京东路联系南京路步行街和外滩两个城市主要吸引点，自西向东从一条商业氛围浓郁的街道变为银行、酒店林立的商务区。尽管南京东路可能是上海市行人流量最高的街道之一，但人行道很狭窄，街道品质也有待提升。因此，南京东路成为上海市步行主网络中缺失的一环，与其联系两个国际级目的地的功能严重不符。

2）交叉口不利于步行。南京东路两端(河南路和中山东一路)的行人过街设施与其承载的过街流量严重不符，机动车路权过高。等待时间过长和人行横道线过窄致使行人违章穿越现象频现，也阻碍了去外滩的路线。

3）道路空间利用不充分。南京东路工作日人流量达到6万人·d-1，而机动车交通量则仅约为6 000辆·d-1，且无明显峰值(见图21)。南京东路长约550 m，沿线人行道宽窄不一，最窄的位置成为行人流量的瓶颈，大量行人走在机动车道上(见图22)。因此，街道横断面未能反映街道真实的使用状况。此外，路灯等街道家具缩减了人行道有效宽度，成为步行障碍。

图21 南京东路交通量及街道空间分配比较Fig.21 Traffic flow and street space allocation of East Nanjing Road

4.3.3 改造方案

对南京东路东段和西段采取保留单向一条机动车道、中段完全封闭为步行街的策略，在保证沿街单位及酒店车辆出入、上下客功能需求的同时，避免过境交通的干扰(见图23)。在河南路和中山东一路两个主要交通性干路的交叉口处仅保留了右进右出，对两个交叉口的交通信号相位进行优化，相位周期缩短了45～50 s。同时，对涉及的区域内公共交通提出改线方案，避免将南京东路作为末端环路的一部分；通过改造铺装、拓宽步行空间、增加街道家具，引导人们从南京路步行街步行至南京东路上(见图24)；改善南京东路的行人过街设施，避免拥挤；增设明确的指示系统标明方向以及南京路步行街和外滩的入口。

5 结语

街道是展现城市生活的舞台，也是凸显地方特色的窗口。以人为本的街道重建不仅有利于改善绿色出行环境、缓解交通拥堵，同时也能改变当前“千城一面”的趋势，带动地方商业和旅游经济，提升城市活力和宜居性。2014年12月31日，上海市发生了震惊世界的外滩踩踏事件。作为黄浦区街道重建策略研究及南京东路改造方案制定的参与者，在哀悼之余也开始思考事件给项目带来的新启示。本文强调了重建街道工作应围绕安全、便捷、舒适、活力等主题展开，但对街道安全的理解更多是基于人车协调以及治安方面的考量。外滩事件的发生为我们敲响了警钟，即在未来重建街道时，需考虑的问题还应包括：公共空间网络畅通的重要性，以及网络瓶颈的安全隐患；在活动密集的地段和空间，妥善处理吸引人气与安全疏散的矛盾，针对特殊事件制定紧急预案；在评估街道品质的同时，开展对街道空间行人流量承载力的评估；沿主要步行流线应避免有安全隐患的台阶、踏步阶梯，且街道设施不应成为行人通行的阻碍。

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图22 南京东路人行道拥挤不堪Fig.22 Congested sidewalk on East Nanjing Road

图23 南京东路改造方案Fig.23 East Nanjing Road improvement plan

图24 南京东路改造前后效果对比Fig.24 East Nanjing Road before and after improvement