加法与减法——中美城市交通综合治理的观察和思考

易汉文

(美国加州交通部，加利福尼亚州圣地亚哥CA92110)

0 引言

城市交通拥堵是当前的世界性难题，还未见哪一个城市真正解决了这一难题。美国洛杉矶、旧金山、芝加哥等大都市，均在世界最拥堵城市排行榜上位于前列[1]。近年来，由于小汽车拥有量迅猛增长，中国许多大城市也面临日益严峻的交通拥堵问题，这势必制约城市社会进步和经济发展，给出行者带来诸多不便。缓解城市交通拥堵对处于高速城镇化进程的中国城市，具有特别重要的现实意义。

缓解城市交通拥堵的方法可归结为“加法”和“减法”。针对中国国情和当前城市发展需要，加法就是调整、完善城市公共交通系统结构，提高其机动性和通行能力。减法主要是减少低速、低效出行，例如适度限制小汽车出行，特别是在中心城区的单独驾车(Single Occupancy Vehicle,SOV)出行。并通过一系列综合措施，疏导地面巴士交通以及定时、定线物流交通，重视道路的交通工程改造，提升干路车速，并实行交通片线专管体制等。加法与减法双管齐下，将出行者真正吸引到机动性高、可达性广、结构合理的公共交通系统上，将低速低效的SOV出行、巴士交通和物流交通从繁忙的城市街道上加以梳理和疏散，从而达到切实缓解交通拥堵的效果。

本文首先从“发展大公交抑或发展小汽车”的讨论入手，阐明大众的出行方式由城市用地模式决定，从而在思想上认清中国应着力发展公共交通、适度限制小汽车，特别是限制SOV出行的合理性。在此基础上，借鉴美国的经验与教训，结合中国尤其是武汉市城市现状和发展需要，寻求缓解城市交通拥堵的方法与措施，做好综合治理城市交通的加法与减法。

图1 美国城市用地模式——功能分区Fig.1 Land-use patterns inAmerica:zoning

图2 中国城市用地模式——混合型高密度Fig.2 Land use patterns in China:mixed&high density

1 用地模式与出行方式选择

1.1 用地模式

中美城市用地形态不同，基于各自用地形态，大众对出行方式的选择也不相同。

1）美国。

美国地广人稀，其用地开发可以奢侈地采用“摊大饼”(urban sprawl)模式，即严格追求功能分区(zoning)，利用城市绿地、公园等开敞空间(open spaces)，将不同的城市用地功能(如居住、商服、办公等)从空间上分割开来。

图1所示的城市用地设计，是以小汽车为主导的开发模式(Auto Oriented Development,AOD)，即在用地规划过程中始终以方便小汽车出行为主导。其特征是采用开放式格局，即在用地的多方向、多地点设置出入口。首先，这种开放式格局能够保证小汽车迅速出入城市主骨架道路网络，使整个交通系统具有很高的机动性。居住区、商业服务中心等距离城市高速路网一般不超过10 min车程。其次，停车十分方便。商业服务中心停车位按节假日高峰需求确定；居住区停车位则按家庭聚会需求确定。因此，道路与停车场(库)等交通用地面积要大于建筑用地面积。

2）中国。

相比之下，中国人多地窄。虽然中美两国国土面积相近，中国人口大约是美国的4.3倍。在中国东北、华北、华中和东南沿海地区，城市人口密度更高。所以，中国城市的用地开发只能是在极其有限的空间内，尽可能地将各种用地功能(如居住、商服、办公等)像“包饺子”一样围合在一个紧凑的空间内。这就是功能配套的混合型、高密度用地模式(见图2)，也就是以公共交通为导向的开发模式(Transit Oriented Development,TOD)。

在中国，这种用地模式通常采用封闭式格局，即大合院、前后门。车辆出入通道少，不太重视与城市主要道路系统的连接。之所以如此，除了传统文化中厚重的领域理念外，更主要的是为了适合公共交通出行。值得注意的是，由于用地紧凑和功能配套，大量的弹性出行(如逛菜市、打酱油等)均可就近完成。这种仅依靠步行或自行车就能消化大量近距离出行的特点，符合绿色环保的理念，是TOD模式的显著优势。

图3 公共交通系统结构示意Fig.3 The Structure of Transit System

1.2 出行方式选择

用地形态决定出行方式选择。在图1a所示的居住区中，南北向主干路左侧超过400英亩(约1.6 km2)的小区内约有800多户住宅。由于小区内缺乏商业服务设施，加之平均出行距离较远，仅靠步行或自行车完成哪怕是“打酱油”一类的弹性日常出行也不太可能。另外，由于小区占地面积大，居住密度低，布置公共交通显得难以实施，且不易保证其效率和吸引力。所以，AOD模式更适合机动性高的“小车门到门”的出行方式。

TOD模式则更适合“公交+步行”的出行方式。对于图2所示的社区，理想的出行方式是地铁或轻轨。在社区地下或附近设置地铁或轻轨车站，即可解决诸如上班、上学等出行距离较远而难以在社区内消化的刚性出行。倘若非得尝试小汽车方式，将会出现怎样的情形？首先，社区内有11幢公寓，总计超过1 200户。仅按每户拥有一辆小汽车计算，共有1 200多辆小汽车。那么，如何解决停车问题？如何解决高峰期社区出入口的交通瓶颈问题？怎样解决邻近交叉口的拥堵问题？如果附近还有其他类似社区，周边道路系统能否承载如此集中的交通量？显然，这些问题难以回避且不易解决。实际上，最近几年中国小汽车发展迅速，不但道路设施无法承受，停车设施也缺口较大。之所以如此，是因为中国城市的用地模式最初并不是为小汽车出行而设计，并不适应小汽车交通。

中美城市用地模式不同，导致大众对出行方式的选择不同，但都面临交通拥堵的困扰。这从一个侧面说明，无论是“小车门到门”，还是“公交+步行”，出行方式本身没有高低好坏之分。适合一个城市的大众出行方式，也并非由人们的喜好或意愿决定。毫无疑问，比较适合中国国情的大众出行方式是公共交通，这也是由中国混合型、高密度的用地模式所决定。近年来，美国规划界也开始推崇TOD模式，提倡混合型、高密度开发以及多方式出行，特别是在发展公共交通方面，采用了从政策到工程的诸多措施，积极鼓动大众出行从SOV转向公共交通系统。

2 加法——大力发展公共交通

美国小汽车出行比例高达90%以上[2]，“小车门到门”出行方式受到青睐的两个关键因素是其机动性和可达性。这说明，一种出行方式受到大众欢迎，必须具有两种最基本的特性，即机动性和可达性。所谓机动性即单位时间的移动距离，就是速度。对大都市而言，由于出行范围更广、出行距离更远，更应该将提高大众主要出行方式的机动性摆在首要位置，加以系统规划和优先实施。

一直以来，中国城市的大众出行主要依赖于地面巴士系统。地面巴士具有一定的可达性，但几乎不具备与当今城市规模相适应的机动性。为了缓解日益严峻的交通拥堵问题，发展轨道交通网络，提高整个公共交通系统的机动性及通行能力，是中国大城市、特大和超大城市的当务之急。具体可以从以下两个方面入手。

2.1 结构层次化

大城市应完善和调整公共交通系统结构，构建高机动性、高运载量的轨道交通网络。一个完善的公共交通系统应由3个层次的网络构成(见图3)。

1）城际直达网络。

在主要城区之间，例如武汉市在汉口、汉阳、武昌、江夏等主要城区之间，发展高速、直通、大运量的高铁、地铁或轻轨等轨道交通。城际直达线单程运行时间控制在10～15 min，高峰期发车间隔不超过5 min。

2）干线走廊网络。

沿城市主要交通走廊，如武汉市的珞喻路、解放大道等，开通连接大站、运行快捷、容易换乘的主干线路。干线走廊网络以地铁、轻轨为主，也可以是布置在快速路公交专用车道上的BRT线路。单程运行时间控制在20～30 min，高峰期发车间隔为3～5 min。

3）支线集散网络。

集散线网依附于以上两个网络层次，覆盖面广、形式灵活、线路短而周转快。以地面巴士为主，必要时也可采用轻轨、BRT等，辅之其他更灵活的方式。同时，在第一、第二层次网络的车站提供各种便于接驳的条件和设施。

在以上3个层次的网络系统中，第一、第二层次主要解决机动性问题，同时具有较大运能。这两个层次是缩短公共交通系统出行时间的关键，终极目标是确保50%，75%和95%的出行者，单程出行时间分别不超过30 min，45 min和60 min，从而极大提高公共交通系统的吸引力，使公共交通出行真正成为中国城市大众出行的首选方式。第三层次主要为第一、第二层次网络提供集散服务，解决可达性问题。在这一层次，机动性不再是重点，重点是在第一、第二层次网络的车站以及大众出行的起讫点之间建立便捷和无缝的连接。

中小城市出行范围有限，不必强求公共交通系统的3个层次。一般大城市也可将第一、第二层次合并成一体，并且可以出现机动性和可达性兼顾的线路，即一条线路在经过主城区繁忙路段时侧重机动性，在主城区外的集散路段则兼顾可达性。对于特大和超大城市，公共交通系统的结构层次化尤其重要，这是因为地面巴士已不具备与城市规模相适应的机动性。只有构建机动性高和运量大的第一、第二层次轨道交通网络，辅之属于第三层次的支线集散网络，才能形成一个机动性与可达性并存、网络结构完善的公共交通系统。图4是一个由地面巴士和多层地铁构成的公共交通系统概念模型，模型展示了一个完整的公共交通系统结构：三个层次，一个系统；相辅相成，缺一不可。

图4 公共交通系统结构概念模型Fig.4 Transit Structural Concept

2.2 运营系统化

按照以上3个网络层次分析中国城市公共交通系统，不难发现其中的问题所在。以武汉市为例，近年虽陆续开通了几条地铁和轻轨线路，但城市公共交通系统仍以第三层次的地面巴士为主，缺乏第一、第二层次网络。整个公共交通系统的机动性较低、运量有限，很难适应江城三镇的发展规模和日益增长的出行需求。为了弥补这种结构缺陷，武汉市一直以来采取沿解放大道、珞喻路等主要交通走廊重复设置地面巴士线路和“扎堆设站”的方法，以期形成相当于第二层次网络的运力。然而，地面巴士线路不仅很难达到与之相当的机动性，还产生了适得其反的后果。由于车体大、车速低，加上频繁停靠车站，经常变道，对车流干扰大，地面巴士已经演变成为低速、低效的交通方式。这说明地面巴士已经不适合作为特大和超大城市的主要出行方式，仅可作为一种辅助方式为这些城市的轨道交通网络提供集散服务。

为大城市轨道交通网络提供集散服务，也不能仅仅局限于地面巴士，还有许多其他形式的公共交通，包括辅助公交(paratransit)、公车合租(vanpool)、私车共乘(carpool)等。多种形式共存互补，并通过系统化运营来满足轨道交通网络的集散需求，使城市公共交通系统同时具有较高的机动性和广泛的可达性。

1）辅助公交：由公交公司或其委托的商业出租汽车公司经营，面向个人(尤其是行动不便的老人、病人、残障人)、家庭和团体，提供门到门的预约专车出行服务。

2）公车合租：通过网络或其他媒介，几个人自愿长期签约(每隔半年或一年续签)，合租一辆中型客车，用于通勤出行。

3）私车共乘：在自愿的基础上，几个人组成伙伴关系，在共同签署协议并通过公证后，轮换驾驶各自的私人小汽车上下班。

中国近年自发形成的“拼车”现象，多是临时性、无契约约束的私车共乘。尚未见长期签约的公车合租。公车合租和私车共乘可统称为高乘载率车辆(High Occupancy Vehicle,HOV)出行。为了鼓励HOV出行，政府需相应出台一系列政策和措施。例如，减税政策，用以刺激用人单位为参加HOV通勤的员工提供补贴；应急对策，为参加HOV通勤的员工免除后顾之忧，必要时(如急病、急事等紧急情况)为其提供免费急用专车；优先措施，允许HOV在公交专用车道上行驶，并在终点为其提供免费专用停车位。

此外，应在轻轨、地铁或公交枢纽车站提供必要条件和设施，方便私人小汽车接送(Kiss&Ride)；或者提供免费停车位，供乘客停车后换乘公共交通(Park&Ride)；允许乘客携带自行车搭乘巴士、轻轨或地铁(Bike&Ride)。做好公共交通接驳，方便出行者乘坐公共交通，也就是提高公共交通系统的吸引力。

3 减法——减少低速、低效出行

优先发展公共交通，提高其机动性和吸引力，使公共交通成为居民出行的首选方式，即是在很大程度上做好了减法工作。在此基础上，仍需采取一系列政策与措施，适度限制小汽车特别是SOV出行，并对地面巴士线路进行适当调整，对物流交通进行合理疏导。简言之，就是减少低速、低效的交通流，保持道路通畅和正常行车秩序。

1）主城区分流。

一方面疏散主城区内的出行终点，将购物、娱乐、休闲中心从主城区移至外围地区轨道交通车站附近，减缓主城区的交通压力。另一方面提倡远程办公，在社区设置联合办公室，代替去单位上班；或允许员工每周有一两天在家工作，缓解高峰期通勤交通压力。

2）中心区限行。

限制低速、低效车辆的通行，包括疏理与轻轨、地铁平行的地面巴士线路，减少道路上巴士对其他车辆的干扰和占道；清理物流货运车辆，限时定线，防止高峰期对交通秩序的影响；充分利用停车价格杠杆作用，通过停车限时、收费，限制小汽车特别是SOV在高峰期进入中心城区。

3）优先与优惠。

继续优先发展公共交通，尤其是大城市、特大和超大城市，要大力完善公共交通网络结构，特别是促进第一、第二层次轨道交通网络的建设；优先发展绿色交通，鼓励步行和自行车交通；重视宣传、教育、政策等软性措施，推行相应的优先优惠政策；在硬件设施上，沿主要交通走廊开通HOV车道；鼓励公车合租和私车共乘，在公共场所提供免费停车位，专供拼车车辆停放；在轻轨、地铁车辆上，设置自行车锚固装置，鼓励乘客携带自行车搭乘轻轨和地铁。

4 相关措施

中美城市虽然同样面临交通拥堵，但拥堵类型有所不同。在洛杉矶，交通拥堵很少发生在一般街道，而是常见于高速公路上。这是由AOD用地模式引起，使得大众出行过度依赖小汽车，高峰期潮汐式小汽车交通流都集中地涌入高速公路。反观中国城市，交通拥堵则是从微循环道路开始，直至主要街道，城市道路拥堵普遍。这种全方位式拥堵，凸显了中国城市整个交通系统尚不具备基本的机动性。要想从根本上缓解拥堵、恢复正常交通秩序，还须借助其他综合措施。

1）片线专管。

犹如治安管理中一个派出所负责一个片区一样，交通管理也需要专职专人管理一片城区或一条交通干线。例如美国州际(Interstate)高速公路的城区路段，就有专门的高速走廊管理处(Corridor Management)负责管理；大都市的每个城区也有交通工程师办公室(Traffic Engineer Office)负责交通管理。相关人员每天在道路上巡视，发现并及时处理各种问题。有些问题牵涉到工程改造或者需要重新规划设计，他们负责向有关部门提出建议，近期怎么处理、远期有什么措施。当地都市规划组织(MPO)会根据这些建议先做好统筹协调，然后制定系统的综合改善措施。长期实践表明，城市交通的分片分线专管是一种十分有效的交通管理体制。

2）干线增速。

为了控制车速、保证行车安全，中国城市一些主干路(包括快速路)的车道宽度达不到3.75 m的标准。在道路两侧或中央隔离带，要么没有路肩，要么路肩太窄或不贯通。车道宽度不足会导致车辆骑线行驶，极易肇发交通事故，也降低道路通行能力。必须澄清一个误区——控制车速就能保证行车安全。交通流有刚柔之分，车速慢，车流趋于柔弱，为车辆频繁变道和行人横穿道路提供了条件，安全隐患多；车速快，车流变得刚硬，任何来自纵向横向的干扰行为均变得十分危险，使人不敢轻举狂动，安全隐患反而大大降低。

中国城市干线道路车道宽度未达标准，行车速度低，致使通行能力大打折扣，机动性普遍低下。这既与当前城市发展的规模不相适应，也反映中国城市道路交通系统尚不具备现代化城市所必需的紧急疏散、快速救援等应急能力。为此，对现有快速路和主干路组成的干线网络进行工程改造、提高车速非常有必要。此外，小汽车的发展是潮流，为了使小汽车真正跑起来，而不是堵在路上浪费燃油、污染大气，就要提升城市道路的行车速度。

3）交通改造。

正如住宅建成后，没有装修的毛坯房不宜居住。中国的城市道路建成后，大多没有按照交通工程的要求进行改造，是不宜行车的。比较突出的问题集中于道路平面交叉口。交通量较大的交叉口需要信号控制，绿灯通行、红灯等待，周而复始。周期性红灯等待等于周期性关闭交叉口，折减了交叉口的通行能力，造成交叉口通行能力与路段不匹配，这就是拥堵多发生在交叉口的原因。为了弥补通行能力在时间上的损失，就要从空间上补回。交叉口拓宽渠化改造是对症下药的良方，要保证交叉口处的直行车道数不低于路段车道数；同时拓宽交叉口，增设左右转弯专用车道，在绿灯期间转弯车辆就不会堵塞直行车道，使直行车辆顺畅通行。

拓宽渠化是减少交叉口延误、提高交叉口通行能力乃至疏通一条交通走廊的重要措施。要纠正一个错误观念——在个别交叉口延误一下没关系，很正常。如果每个交叉口都存在耽误，累计的延误总和将很可观。研究表明，在城市主要干路沿线对每个交叉口进行拓宽渠化改造，由此产生的综合效益(延误减少和通行能力增加等)比在干路沿线两侧各增加一条车道的效益还要高[3]。

4）法规教育。

一方面要有严格的交通法律法规，另一方面要加强全民教育。提高公民遵守交通规则、维护交通秩序的自觉性，避免“中国式过马路”和“中国式开车”。树立方便他人就是方便自己的道德观，发扬“先让、先慢、先停”的优良传统，不抢行、不争路。

此外，还应规范出租汽车在上下客时占道乱停的行为，解决现有住宅小区的停车问题，做好施工路段的交通疏导和安全管理。同时，加强各有关部门的协调，使城市道路交通系统的建设走上综合规划、科学设计、统一管理的健康发展道路。

5 结语

城市交通综合治理是一项十分复杂、牵涉面广、需要多部门协调配合和齐抓共管的系统工程。治理城市交通、缓解道路拥堵，从政策到工程措施，从加法到减法，只要在某个方面能起到一定作用，就要认真推行。其中的关键是要系统地运用这些措施，发挥其综合作用，这样才能获得改善城市交通状况的综合效益。

致谢本文根据作者2014年11月在“武汉市第五届大城市交通高层论坛”上的发言稿整理而成。特别感谢中国管理科学研究院武汉分院城市交通管理研究所所长胡润州教授对文稿的审阅和建议。

[1]Texas A&M Transportation Institute.Annual Urban Mobility Report[EB/OL].2012[2014-11-20].http://mobility.tamu.edu/.

[2]Santos A,McGuckin N,Nakamoto H Y,Gray D,Liss S.Summary of Travel Trends:2009 National Household Travel Survey[R].FHWAPL-ll-022,Washington DC:U.S.Department of Transportation,Federal Highway Administration,2011.

[3]Caltrans.Highway Design Manual[M].Sacramento CA:Caltrans Publication Unit,2012.