财政分权、政治晋升与环境冲突——基于省级空间面板数据的实证检验

田艳芳，华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 201620



财政分权、政治晋升与环境冲突
——基于省级空间面板数据的实证检验

田艳芳，华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 201620

本文从财政分权、政治晋升的角度分析了地方政府治理结构存在诱发环境冲突的机制，并使用1998—2011年省级面板数据构建空间计量模型检验财政分权、政治晋升与环境冲突的关系。研究发现，财政分权是环境冲突产生的重要制度性原因；政治晋升对环境冲突的影响是双面的；相较市场失灵，环境冲突更多反映的是政府失灵。在上述基础上，本文提出了相关对策与建议。

财政分权；政治晋升；环境冲突

一、引言

改革开放以来，在分权、市场化和对外开放等制度性变迁的影响下，我国经济的持续高增长令世界为之惊羡，然而经济持续增长的同时也带来日益严峻的环境问题。以空气污染为例，根据《2013年中国环境状况公报》数据显示，在包括京津冀、长三角、珠三角等重点区域及直辖市、省会城市和计划单列市共74个城市中，仅有舟山、海口和拉萨三个城市空气质量达标。近年来，因垃圾焚烧厂、电池厂、PX(对二甲苯)等项目而引发的群体性事件不断涌现，说明了环境污染不仅损害居民身体健康，同时也威胁社会的和谐稳定。这些项目通常由地方政府积极牵头引进，而地方居民强烈反对，地方政府在没有取得公众信任的条件下贸然上马项目，造成群众与政府的对立，从而诱发群体性事件。值得注意的是近年来中国的环境冲突事件的参与者也从环保人士逐渐扩大到本地居民，并呈现更加频繁、剧烈、大规模的态势。

环境信访作为公众环境维权的反映，自20世纪90年代以来呈不断攀升趋势，全国环境信访来信总数从1995年的58 678封，到2010年的701 073封增长近11倍，反映出环境矛盾不断激增的现实。环境信访反映的矛盾如果无法妥善解决，则极易诱发群体性事件，威胁着社会稳定及经济社会的可持续发展[1]100-106。

环境冲突表面上是地方居民与污染企业、地方政府之间的冲突，实则为转型过程中的粗放型经济增长方式所致。财政分权改革被认为是中国转型过程中最显著的改革之一，财政分权极大地调动了地方政府发展地区经济的积极性，显著提升了地区经济增长，但是在以GDP为主要考核指标的垂直政治管理体制下，地方政府为增加财政收入、实现政治升迁而倾向于能够迅速带来经济绩效的粗放型增长方式，同时政治集中也使得地方政府“对上负责”而非“对下负责”，缺乏对公众诉求的足够重视，由此产生了诸如环境污染等一系列弊端[2]4-1[3]312-335。要妥善预防和处置环境冲突事件，必须从地方政府所受的内在激励着手，因此，从财政分权及政治晋升的角度分析当前的环境冲突事件，对环境冲突的预防及处置有重要意义。

目前关于财政分权对环境冲突影响的实证研究并不多，多数文献集中于检验财政分权和地方公共产品供给之间的关系。例如，傅勇、张晏就财政分权与政府公共支出结构的关系进行了实证检验，他们使用1994-2004年省级面板数据证实了在财政分权和政治晋升的激励下，地方政府为增长而竞争，并导致政府支出重基本建设投资而轻教育、公共卫生等公共服务投资[4]4-12。杨瑞龙等使用1996-2004年省级面板数据首次检验了财政分权对环境质量的影响，他们认为财政分权对环境质量有显著的负面影响，晋升激励下地方政府恶性竞争可能会加重地区环境污染，同时地方政府可能会选择性忽视那些具有正外部性、但投资周期过长的环境投资[5]。

现有文献对环境冲突缺乏足够的关注，少数关于环境冲突的研究也大多集中于理论层面，缺少实证分析。在当前和谐发展观的理念下，地方政府将防控群体性事件纳入工作任务之中，缘何环境冲突依然频繁产生？对此的研究如果仅停留在理论层面，没有实证研究支撑，则很难挖掘环境冲突的深层次原因。与现有文献相比，本文从制度角度解释了环境冲突频发的根本原因并提供了经验证据。关于环境污染的政治经济学研究很多，但是本文以环境污染引发的环境冲突为视角，弥补了现有文献的不足。

全文结构如下：本文将首先从当前中国财政分权及政治晋升体制集权的视角出发，探讨地方政府在环境冲突中的社会管理激励，然后使用省级面板数据实证检验财政分权、政治晋升对环境冲突的影响，最后证实财政分权程度越高的地区，环境冲突产生的可能性越大，而晋升对环境冲突则有正反两方面的影响。

二、文献与理论背景

(一)财政分权与环境问题

现有关于财政分权与环境冲突的文献几乎为空白，极少数相关文献也集中于讨论分权与环境污染问题。从财政分权的角度研究环境问题被称为“环境联邦主义”，Oates认为环境服务应该由掌握地方信息及居民需求的地方政府负责，如果地方政府不能提供居民满意的环境服务，居民可以行使“用手投票”的选举权利或者选择“用脚投票”[6]1120-1149[7]349-373。但是这一理论假设地方政府以公共利益最大化为原则过于严格，尤其是在民主体制不太健全的发展中国家，存在极大的政府失灵的风险，财政分权本身可能并不会促进环境质量的改善。

中国式财政分权体制下，地方政府获得了发展地方经济的自主权和强激励，不少学者将中国经济增长归因于中国的分权化改革，尤其是财政分权改革，认为其是促进地区经济发展的重要原因。根据Qian and Weingast、Qian and Roland、Jin，Qian and Weingast等人提出的“市场维护型联邦主义”理论，渐进型的分权改革使得地方政府获得经济发展的极大自主权，财政分权赋予了地方政府从增长中获得收益及支配支出的权利，从而为地方政府独立发展地区经济提供了充足激励[8]265-284[9]83-92[10]1719-1742。财政分权不可避免地带来了地方政府竞争，而竞争在推动经济增长的同时，也带来了诸如收入差距扩大、市场分割、地区重复建设及公共服务供给不足等负面效应。

就中国的财政分权而言，1994年的分税制改革实质上是自1978年以来分权化过程中中央政府的一次集权化努力。20世纪80年代的财政包干制使得中央政府财政收入占比不断下降，宏观调控效果不佳，1994年分税制改革将税收划分为中央税、地方税和共享税，将地方政府获得一定财政税收的权利正式规范化、制度化，但是诸如环境、教育、医疗、社会保障等公共支出也几乎都由地方政府承担，分税制带来的一个趋势是财权的上移和事权的下放[11]100-115。从图1中可以看出，分税制改革后，地方财政收入占全国财政收入的比重不断下滑，而支出比重则没有明显变化。财权和事权的不对称使得地方政府面临较大的财政收支缺口，地方财政支出压力过大，对短期经济增长、税收增加贡献不显著的支出自然会被忽视，而环境投资不仅成本大、周期长且治理效果及收益都难以量化，因此进一步强化了地方政府对其的忽视。

图1 地方财政收支占全国财政收支比重

(二)政治晋升与环境问题

中国的财政分权独特之处在于其建立在一套垂直的政治管理体制之下，因此单纯的经济激励并不能完全解释地方政府不遗余力的竞争行为，也不能解释发展过程中诸如环境恶化等公共服务的缺失现象。Blanchard and Shleifer通过比较俄罗斯和中国的分权体制，认为中国的分权体制之所以能够显著促进经济增长，其根本原因是中国在财政分权的同时保留了政治集权，尤其是在人事权和行政管理方面，这使得中央政府可以激励、约束地方政府行为，贯彻中央政策意图[12]171-179。周黎安、王世磊、张军等进一步从政治晋升的角度丰富了中国式分权的研究，中国的地方行政官员由上级政府任命而非地方人民选举产生，由此地方政府存在“向上负责”的治理模式。中央和地方政府的关系类似于委托-代理关系，中央政府和地方政府都面临促进经济发展、增加税收、提供公共服务等多任务目标，中央政府出于激励效果、监督成本及信息劣势等多方面原因采取相对经济绩效来评估地方官员，形成了以GDP为主要指标的官员评价体系，在多任务目标的条件下容易造成激励扭曲的结果，使得地方政府将努力集中于“促增长”这一单一目标上，而环境保护等任务目标，难以量化考核，因此不可避免被忽视。这种考核方式客观上也符合改革开放后我国以经济建设为中心的发展理念，地方政府为晋升而发展地区经济，出现所谓的“晋升锦标赛”[13]33-40[14]36-50 [15]383-398。

由于提供的晋升岗位有限，地方政府官员将面临晋升竞争，而考核方式即为辖区相对经济绩效，在这种情况下，为脱颖而出，可能出现相互拆台的恶性竞争，表现在投资方面即争夺能够在短期促进经济增长的一切资源，同时忽视具有正外部性并且收益期较长的诸如环境、教育、医疗等公共服务投资。此外严格的环境规制将提升企业成本，同时对部分投资产生一定阻吓效应，这会影响本地区竞争力，因而地方政府没有激励执行严格的环境标准。

从监督约束角度来看，地方政府“对上”负责，其所受的监督约束就主要表现为纵向约束，地方公众对政府的约束作用较小，同时公众“用手投票”和“用脚投票”机制不健全，这都造成了地方政府对公众利益诉求的忽视。这一表现在环境冲突事件中得到了充分证明，环境冲突事件往往经由媒体曝光，地方政府在上级的压力下才积极妥善解决冲突事件，而在上级政府干预前，公众诉求通常得不到应有的重视。

(三)环境冲突的制度原因：财政分权和政治晋升

环境冲突按照利益侵害是否产生可以分为两类，一类是预防性抗争，一类是受损后寻求补偿的抗争。当前诸多反对PX项目的环境冲突属于预防性抗争，反映出公众环境意识的觉醒。环境冲突直接表现为受污染群众与污染企业的冲突，污染企业排污的私人成本小于社会成本，向地方居民转嫁了部分污染成本，环境的公共品性质决定了难以靠市场妥善解决此问题，往往需要政府的介入。在现有财政分权及政治集中的体制下，地方政府在环境冲突的危机管理上缺乏足够有效的激励。

地方政府的环境政策和环境治理投资可以显著影响污染企业的选址、排污水平及地区环境质量，同时地方政府也是监督企业环境行为及提供环境服务的主体，环境质量的恶化意味着政府环境规制的缺失，因此政企关系成为诱发环境冲突的重要传导机制[16]16-25。污染项目大多属于资本密集型企业，能够为地方带来丰厚的财税收入并直接拉动地区经济增长，提升官员的晋升资本，因此，政治集中下的财政分权机制使得地方政府与污染企业具有某种程度上的利益一致性。当冲突产生时，地方政府以“维稳”为中心的冲突管理偏离了群众抗争的初衷，很容易造成政府与公众的对立，使得冲突进一步扩大，最终损害政府的公信力，影响社会稳定。

当前环境冲突的一般解决路径客观上对环境冲突也有消极影响。环境冲突由公众与排污企业的冲突转为公众与地方政府的冲突后，经媒体广泛关注、在上级政府压力下往往才得以妥善解决，这客观上也强化了公众依靠群体性事件来解决环境诉求的行为，这从一定程度上也刺激了更多的环境冲突事件发生。更为重要的是，中央政府历来将维护社会稳定作为政府的重要目标，控制信访也是各基层政府的重要工作任务，维稳成为考核官员晋升的重要标准之一。在财政分权与政治晋升带给地方重经济增长、轻环境激励的同时，政治晋升也为地方政府带来了维稳的强激励，因而政治晋升激励对环境冲突存在两个方向相反的影响。

三、计量模型、变量及数据说明

(一)计量模型

为了更好的分析财政分权、政治晋升对环境冲突的影响，本文建立了如下面板数据回归模型：

lnconflictit=β0+β1FDit+β2PrOMit+β3Pit+γX+φD+δi+υt+μit

(3.1)

为了控制数据量纲上的差异和异方差，对数据进行了对数化处理，式中lnconflict表示省份i在第t年的环境信访人数，FD为衡量财政分权的指标，PROM表示政治晋升，P为环境污染，X为包括人均GDP、人均GDP平方项、国有化程度、城市化的一组控制变量，D包括两个刻画政策影响的虚拟变量，δ和ν分别控制不可观测的地区效应和时间效应，μ为误差项。

由于环境问题、地区间的竞争都具有明显的空间关联性，在涉及环境问题时最好采用空间计量模型来控制这种潜在的空间相关性，本文设置了如下空间误差面板模型：

lnconflictit=β0+β1FDit+β2FROMit+β3Pit+γX+φD+δi+υt+μit

μit=λW·μit+εit

(3.2)

式中，W为N×N空间加权矩阵，本文按照Rook相邻判断规则，设置0-1空间权重矩阵，即如果两个省份有共同边界，则W=1，否则W=0，计算时进行了行标准化处理。空间误差模型中的误差项包括两个部分，包含空间因素的误差项μ及不包含空间因素的ε，参数λ为空间误差系数，衡量了样本观测值中的空间依赖程度，反映了临近地区关于环境冲突的误差冲击对本地区观测值的影响程度[17]。

(二)变量说明

环境冲突(conflict) 当前对环境冲突的实证研究并不多见，可选指标有突发环境事件、环境污染直接损失、环境事件立案数和环境信访量等。信访作为法律之外的又一种解决利益侵害的途径，尤其是在法制不健全的条件下，上访是更为直接的利益诉求方式，是社会冲突的有效表现形式；此外地方政府将预防上访作为维稳的头等大事，信访本身也极可能诱发信访人员与地方政府的矛盾，甚至扩散为更大规模的群体性事件，因此本文选取环境信访人数作为衡量环境冲突的指标。

环境污染(P) 环境污染是引起环境冲突的重要原因，同时环境污染程度也是地方政府发展观念、社会管理的一个反映指标。已有文献通常采用工业“三废”排放量来衡量环境污染水平，但是单个污染排放量指标很难有效反映地区真实的污染水平，本文采用朱平芳等(2011)的方法，分别使用工业废水(water)、废气(gas)排放量来构建衡量地区环境质量的相对指标[18]133-145：

(3.3)

式中，pxli表示省份i第l种污染的相对排放水平；pli表示省份i第l种污染的排放量，pxli越大，说明省份i的第l种污染物的排放水平在全国范围内相对越高。

财政分权(FDA) 财政分权是本文的核心解释变量之一。财政分权的度量历来缺乏一致的意见，例如张晏、龚六堂采用各省预算内本级财政支出/中央预算内财政支出来度量分权[19]75-107，Lin and Liu以省级政府在预算收入中保留的平均份额来度量[20]1-22，陈硕、高琳比较了各种不同的财政分权指标对经济增长和公用品供给的影响程度，认为使用地方政府自有收入在支出中的比重这一指标能够最真实的反映地方政府财权自主度即财政分权的程度[21]43-59。财政分权的核心是地方政府获得一定财政收入和支出的自主权，理应包含收入和支出两个方面，同时能够反映跨时变化和地区差异，因此本文沿用陈硕、高琳的做法，采用财政自主度来衡量财政分权，即FDA=省本级预算内财政收入/省本级预算内财政总支出，同时使用FDR=省本级预算内人均收入/中央本级人均收入、FDE=省本级预算内人均支出/中央本级人均支出两个指标进行稳健性检验。

政治晋升(PROM) 现有文献通常选用官员更迭或晋升来度量晋升激励，本文使用省级官员(省委书记、省长)的更迭衡量晋升激励。基于各省市人民政府官方网站及人民网、新华网等公布的干部资料，我们收集整理了1998-2011年各省省委书记及省长的任免信息，采取王贤彬等的方法，使用虚拟变量来度量官员更迭。考虑新任官员的经济努力通常具有一定滞后，进行如下调整，如果官员任免发生在当年1-6月份，则该省当年的PROM值取1；如果官员任免发生在当年7-12月份，则该省次年的PROM值取1，其他情况下赋值为0[22]1301-1327。地方官员新上任时会注重经济表现，实行新的政令标准，下级政府也有以较好的经济表现讨好上级的激励，但是另一方面出于稳定的考虑也会尽力避免出现较大的群体性事件。此外频繁的官员更迭难以保持政令的稳定性，对环境冲突同样存在负面影响。

控制变量而言，国有化程度(Soe)表示政府对市场经济的控制力，使用规模以上国有控股工业企业工业总产值/规模以上工业企业工业总产值来度量，国有化程度越低，说明政府对市场分权较高，可能面临较严重的市场失灵，从而增大环境冲突的可能；另一方面，国有化程度越高，说明政府向市场分权程度弱，政府对经济掌控能力越强，在财政分权及政治晋升的条件下又极易产生政府失灵，同样可能诱发环境冲突。因此，国有化程度对环境冲突的影响也有待检验。使用人均GDP的对数来衡量地区发展水平，经济发展水平越高，公众对优质环境需求也越强，但对环境冲突的影响有待考察。选取城市化率(Urban)来衡量城市化水平对环境冲突的影响，城市化水平越高，公众对优质环境的需求也越高，出现环境冲突的潜在可性能也越大。

表1 变量说明

重大政策制度对经济发展有着显著而深远的影响，本文选取了2003年所得税收入分享改革(dum02)和中共十七大(dum07)两个政策变量来加以衡量，两个变量均为时间虚拟变量，相应年份之后赋值为1，相应年份及之前年份赋值为0。2002年所得税收入分配改革将地方所得税的50%上收中央财政所有，2003年进一步提升至60%，削弱了地方财力，使得地方政府在现有财政分权基础上获得更高的提高收入的激励，增大了政府环境不作为的可能。2007年召开的中共十七大决定将科学发展观列入党章，进一步强调了构建社会主义和谐社会的重要性，维护社会稳定成为地方政府的重要工作任务之一。

(三)数据来源

本文使用1998-2011年的分省面板数据，其中污染数据取自《中国环境统计年鉴》，环境冲突的数据取自《中国环境年鉴》中各省每年环境信访人数，政治晋升指标搜集统计自人民网、新华网及各省人民政府网站，其他数据来自历年《中国统计年鉴》，部分缺失数据来自相应各省统计年鉴。

表2 变量的描述性统计分析

四、实证分析及稳健性检验

(一)分权、政治晋升与环境冲突：实证结果

本文首先对3.1式进行回归，根据Hausman检验的结果，本文使用固定效应模型进行估计，回归结果见表3中的5-6列。鉴于环境问题具有较强的空间关联性，本文建立了空间误差面板数据模型来检验分权、政治晋升与环境冲突的关系，回归结果见表3的1-4列。

空间误差系数λ在0.01的水平下都显著为正，说明在地理位置邻近的省份之间存在显著的空间关联性。

使用财政自主度衡量的财政分权对环境冲突的影响显著为正，说明财政自主度的提高对环境冲突存在显著负面作用，财政自主度越高，环境冲突也越多，这与前文的理论一致。在现有官员评价体制的前提下，财政分权改革导致地方政府存在严重的激励扭曲偏好，地方政府过于关注短期的经济增长和财政收入的增加，对环境服务的供给及居民对优质环境的诉求重视不足，这是造成当前环境冲突频发的重要制度性原因。

表3 财政分权、政治晋升与环境冲突

注：1. 括号内为t统计值；*P<0.1, **P<0.05,***P<0.01,下同；2.人均GDP的拐点约在74 600元处；3.模型估计时均控制了地区和时间效应；4.Hausman检验在0.05的水平下均拒绝原假设，因此本文采用固定效应模型。

在空间误差模型中政治晋升对环境冲突的影响为正，但是在0.1的水平下并不显著，在普通固定效应模型中系数为负，同样在0.1的水平下不显著。政治晋升的影响不显著的原因可能有两个，第一，本文政治晋升指标选取的是省级官员数据，对于省级官员而言，晋升的最重要原因或许不是经济绩效和环境绩效，如果选取县市级官员的数据或许会得到不一样的结论。第二，即使政治晋升与环境绩效有关，政治晋升对环境冲突的影响也不是单一方向的，有两个相反方向的影响，一方面地方政府官员为了赢得晋升竞争有重增长、轻环境和民生等公共服务的倾向，易于与污染企业达成合谋，容易诱发环境冲突事件；另一方面，维稳考核一票否决制也使得地方官员不得不将大量精力放在维稳、防治群体性事件的工作上，这也从一定程度上抑制了环境冲突的爆发。基于以上这两个原因，政治晋升对环境冲突的影响方向不确定并且不显著。

大气污染对环境冲突的影响为负，水污染为正，但是在0.1的水平下都不显著，环境污染并不必然导致环境冲突，只有当环境污染威胁损害公众利益，且无法达成有效的利益补偿协议时才可能诱发环境冲突。环境冲突更多的诱因是地方政府公共管理的失职，有效的环境规制政策及社会管理可以减少社会冲突产生的可能性。

人均GDP的系数为正、二次项系数为负，说明人均GDP与环境冲突的关系呈倒U形。两者之间的关系可以用环境库兹涅茨曲线理论来解释，在经济发展的初级阶段，地方政府把经济增长作为首要目标，忽视公众环境诉求，同时由于法治建设的滞后，环境冲突不断激增，而当经济发展到一定程度后，增长不再是政府的惟一努力目标，随着政府管理理念的进步及法治建设的规范，环境冲突开始减少。

国有化程度对环境冲突的影响在两个模型中都显著为正，本文使用国有企业工业产值的比重这一指标来衡量国有化程度，国有企业工业产值比重越高，说明政府对市场经济的直接控制力越强，市场化程度相应越低。正的系数表明国有化程度与环境冲突呈正相关关系，国有企业工业产值占比越高，国有化程度越高，环境冲突的潜在可能性也越大，这反映出政府对经济的干预程度对环境冲突有明显的正向影响，干预程度越高，环境冲突越多。相比单纯的市场失灵而言，环境冲突更多反映的是政府失灵、粗放型经济增长方式以及社会公共管理的缺失。城市化水平对环境冲突的影响为正，在0.1的水平下不显著，城市化水平越高，公众的环境诉求相应越高，抗争意识越强。

就政策变量而言，所得税收入分配改革(dum02)对环境冲突的影响在0.1的水平下显著为正，所得税分配改革增加了环境冲突产生的可能性。2002年开始实行的所得税收入改革增加了地方财政收支压力，地方政府在现有财政分权基础上获得努力提高收入的更高激励，同时进一步削弱环境服务的支出动力。科学发展观(dum07)对环境冲突的影响在0.1的水平下不显著，但是方向为负，说明科学发展、和谐社会的制度约束对环境冲突有一定抑制作用，地方政府公共管理方式在不断变革，但是其效果仍待强化。

(二)稳健性检验

由于财政分权指标在度量上存在争议，实证检验的结果可能因指标度量方式的不同而异，本文采用省本级预算内人均财政收入与中央本级人均财政收入之比、省本级预算内人均财政支出与中央本级人均财政支出之比两个指标进行了稳健性检验，具体回归结果见表4。在使用财政收入指标、支出指标衡量财政分权进行的稳健性检验中，以财政收入度量的分权指标与环境冲突之间存在显著的正向相关关系，以财政支出度量的分权指标与环境冲突之间也存在正向相关关系，但是在0.1的水平上不显著。相对于财政支出指标，收入指标体现了中央政府和地方政府在财政收入方面的分配关系，财政收入分权度越高，地方财权也越大，其经济激励也相应越高，对地方政府的激励扭曲作用也越强。其他解释变量的估计结果与前面的结果较为一致。

(三)财政分权、政治晋升导致环境冲突的原因

中央和地方政府在经济上的权利分配主要体现在财政收支与事权分配上，改革开放前实行带有计划经济色彩的统收统支的财政管理体系，财权高度集中于中央，地方政府没有相互竞争的经济激励。改革开放后开始逐步实行“划分收支、分级包干”的“分灶吃饭”财政体制，收入方面实行分类分成，地方政府逐渐拥有了较大的经济独立性。在增加收入的利益驱动下，地方政府热衷基础设施建设项目，扶持地方工业企业，实行地区保护，甚至不惜牺牲环境为代价大力发展污染企业，同时降低环境规制吸引外资，这一时期也是环境污染不断严重的时期。1994年开始实行分税制改革，划分事权，事权上赋予地方政府投资权，但就环境保护等新生事权的划分不清，导致地方政府忽视生态环境保护等公共服务，使得这一时期环境污染不断恶化、积聚并逐步升级为大规模环境冲突事件。

虽然目前中央在经济上赋予地方较大的自主权，但在政治上仍然保持着高度的行政集权，尤其是在官员任命、升迁等考核机制上，地区经济发展、GDP指标往往扮演了决定性作用。受到任期以及任期目标的约束，地方政府选择短期内能够提升地方经济绩效的路径成为必然，这种重视短期经济绩效的发展模式以资本依赖型、劳动力密集型、资源密集型产业为核心，环境等公共福利成为可以牺牲的选项，但是环境的负外部性造成的损害却由全体居民承担。污染项目的环境影响评价过程由政府牵头专家评估主导，缺少利益相关方共同参与，而环境污染又具有滞后性，需积累到一定程度才会显现出来，一旦其后果显现或者在网络力量的推动下后果为公众所知，环境污染事件就会演变为以利益相关方的地方居民为主体的群体性事件，我们也可以定义为环境冲突事件。

表4 财政分权、政治晋升与环境冲突：稳健性检验

五、结论

本文从中国式分权的角度分析了财政分权、政治晋升对环境冲突的影响，并使用1998-2011年的省级面板数据构建了空间计量模型进行了实证检验。主要结论为以下四点。

财政分权程度越高的地区，环境冲突产生的可能性越大。财政分权使得地方政府获得了一定收支自主权，赋予了地方政府积极发展经济提高财税收入的经济激励；另一方面1994年的分税制改革在一定程度上是财权集中的体现，使得地方政府财政收支不对称、事权与财权失衡，造成了地方政府“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的支出结构，地方政府为发展地区经济提高财税收入而易于与排污企业达成合谋，从而忽视公众对环境权利的诉求。

晋升激励对环境冲突存在两个方向相反的影响。一方面，中央政府掌握着地方官员的人事任免权，使得地方政府“对上负责”而非“对下负责”，公众难以对地方政府施加有效的监督约束，因而政府的社会管理就很难真正做到从公众利益出发。这就容易滋生为了经济增长而忽视环境保护的环境投机主义行为，从而诱发环境冲突。另一方面，环境冲突不同于环境污染，“维稳”历来是官员考核的重要指标之一，环境冲突的政治社会特征使得地方政府不得不将大量精力放在维稳、预防信访上，这又对环境冲突有一定抑制作用。

环境冲突的产生，与政府的社会管理职能缺位密切相关。人均收入对环境冲突的影响呈倒U形，这与环境库兹涅茨曲线假说一致。随着收入水平的增长，公众对周边环境质量的关注不断提高，对优质环境的需求也逐渐提升，环境污染抑或是政府在环境服务上的不作为都极有可能诱发环境冲突，这倒逼地方政府在经济发展及社会管理方式上转型。国有化程度与环境冲突正相关，政府对市场经济的干预程度越高，环境冲突爆发的可能性越大，表明相对于市场失灵而言，环境冲突更多反映的是政府失灵，是政府在环境问题上的社会管理方式不当。

总之，带有群体性冲突特征的环境冲突既是环境污染的体现，也反映出政府社会管理的失职，表现出强烈的社会政治关联性，如果不能有效的预防,及时妥善处理，就有扩散为社会政治风险的可能，威胁社会稳定。政府在面对环境冲突的社会管理上，不能仅从维稳的角度出发而忽视环境冲突是利益受损的本质，更应从财政分权的角度消除环境冲突的经济诱因，从社会管理的角度化解因环境问题引发的矛盾与冲突。

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[18]朱平芳、张征宇、姜国麟：《FDI与环境规制：基于地方分权视角的实证研究》，载《经济研究》2011年第6期。

[19]张晏、龚六堂：《分税制改革、财政分权与中国经济增长》，载《经济学(季刊) 》2005年第1期。

[20]Lin Y, Liu Z Q.“Fiscal Decentralization and Economic Growth in China”, Economic Development and Culture Change，2000(1)．

[21]陈硕、高琳：《央地关系：财政分权度量及作用机制再评估》，载《管理世界》2012年第6期。

[22]王贤彬、徐现祥、李郇：《地方官员更替与经济增长》，载《经济学(季刊)》2009年第4期。

责任编辑 胡章成

Fiscal Decentralization, Political Promotion and Environmental Conflict——An Empirical Analysis Based on Spatial Panel Data

TIAN Yan-fang

(SchoolofPoliticalScienceandPublicManagement,EastChinaUniversityofPoliticalScienceandLaw,Shanghai201620,China)

Environmental pollution is a cause of environmental conflict, but the government's lack of environmental services and the dereliction of duty of social management is the main cause. Using provincial panel data from 1998 to 2011 to build the spatial econometric model, this paper test the relationship between fiscal decentralization, political advancement and environmental conflicts. The research shows that fiscal decentralization is an important institutional reason of causing the environment conflict. Fiscal decentralization gives the local government great autonomy in fiscal revenue and expenditure. Tax reform since 1994 increased the spending pressure of local government, which makes the local government emphasize growth while neglecting the public service. Political promotion impacts the environment conflict in two directions, on the one hand, the local government competes neglects the environmental services and social management which can induce environment conflict, while stability assessment has certain inhibitory effect on the environment conflict. The study also finds that the relationship between environmental conflicts and per capita income is inverted u-shaped. Compared with market failure, the environmental conflicts more reflect the government failure. The research has important influence on the governance structure of local government. Further financial reform should be based on the governance responsibilities, and political assessment should fully consider factors of public service at the same time.

fiscal decentralization; political promotion; environmental conflict

田艳芳，经济学博士，华东政法大学政治学与公共管理学院讲师，研究方向为公共经济学、劳动经济学。

2015-03-27

F810．42

A

1671-7023(2015)04-0086-10