财政透明度的国际分析及其对中国的启示

天津财经大学 赵文凯

1 财政透明度的国际分析

财政透明度作为判断一国政府财务状况的重要参考指标，在经济全球化的过程中日益受到世界各国的重视。提高财政透明度不仅是一国公民加强对本国政府执政监督的利益诉求，更是促进国际间合作与竞争的重要条件。

1.1 设立财政信息公开的法律依据

各国在提高财政透明度的进程中，首先从立法层面确定了财政透明度的重要地位。瑞典早在1766年就颁布了《关于著述与出版自由的1766年12月2日之宪法法律》，迈出了“政府信息公开”的第一步。自此之后，欧洲的其他国家也身体力行，不断加快政府信息公开的进程。英国在18世纪也形成了完善的资本主义预算体制，规定由财政部负责国家的预算编制问题，并以白皮书的形式公开发表。美国1976年施行的《政府阳光法案》规定，公民有权观察预算会议的具体进程，获得相关的信息和文件，具有旁听、观看权。各国不断完善相关的法律制度，使得一系列财政活动有法可依。在财政透明度方面，有着具体的法律规定，从而使公民获得政府信息的权益得到保障。

1.2 全面深刻的财政信息公开程度

政府财政信息的公开要求时间性和时效性，同时，公民获得数据的难易程度也是重要的标准。在财政信息发布工作方面，美国和澳大利亚的一些做法相对具有借鉴意义。

美国现已加入国际货币基金组织(IMF)所制定数据公布特殊标准(SDDS)的机制，并能够完全达到SDDS所要求的财政信息公布范围。而在频率和及时性方面更是处于国际先进行列。例如，美国的广义政府和公共部门的政务信息公布频率已达到季度，中央政府的债务信息则是按月度公布。SDDS对此的标准仅为年度和季度。此外，美国商务部经济运行局、国库部以及美国联邦储备委员会，定期将各自编制的公共财政数据具体信息公布在官网上，同时也可查阅到在下一年度财政数据公布日期的日程安排。

澳大利亚同样是SDDS标准的成员国。澳大利亚政府公开发行出版季度、年度的《澳大利亚政府财政统计》，年度的《澳大利亚税收收入》、《澳大利亚政府财政统计：教育》、《澳大利亚国民账户核算：财政账户》和《澳大利亚政府财政预测》。同时在每个公历年度开始前公布《出版物和数据产品公布时间表》。该国的月度中央政府财务报告、年度政府预算和决算报告等都会由澳大利亚的财政部门定期公开。以上所有的政府财政信息，都可以通过澳大利亚统计局的官方网站查阅获得，有关政府财务报告和预算报告的信息，也会在财政部的网站上及时披露。

2 我国与国际标准的差距及存在问题

2.1 法律规范仍有待完善

近年来我国在促进财政透明度提高的道路上不断前进，特别是将于2015年1月1日开始实施的“新《预算法》”中对建立全口径的预算体系有着重要意义。新《预算法》中将我国原有的“一本预算”体系进一步细分为“四本预算”，包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算以及社保基金预算。其中的“政府性基金预算”则是将被人们诟病已久的“土地财政”收入纳入其中，直接否定了“预算外资金”的合理存在。可谓是在提高财政透明度的道路上又向前迈了一步。

目前我国已经加入通用数据发布系统(GDDS)，能够按照最低时限要求发布数据，但是在财政信息内容方面并不够全面。新《预算法》中仍然缺乏对财政信息定期披露和审计后的政府财务报告公开的具体操作规定，缺乏的是没有将预算信息和公众之间联系起来。而目前实施的《政府信息公开条例》，是属于政府行政系统颁布的条例，法律层次较低，对政府行为的约束力不强，而且其中关于政府财务信息方面的供给内容、供给方式和披露机制规定依然不够全面。

2.2 与国际标准差距较大

2012年，国际预算合作组织(IBP)发布的预算透明指数对全球100个国家的财政预算透明度进行了分析，以百分制为标准对全球100个国家进行了统计分析，其中新西兰、南非、英国、瑞典和法国高居榜首，提供了非常详细的预算信息，而中国则以11分的成绩位列表现最差的国家之列(见表1)。这一得分远远低于100个参与调查的国家43分的平均分，这个分数也显示出中国没有提供预算信息或提供了极少的预算信息，这与高速发展的大国形象是不相协调的，这也间接地反映出我国的财政透明度还远远低于世界水平，甚至低于亚洲水平。

2.3 地方财政信息披露不足

由上海财经大学公共政策研究中心编著的《2013年财政透明度报告》中公布了中国省级财政透明度排行榜(见表2)。该项目是以2012年省(自治区、直辖市)本级财政决算数据为调查对象，排行榜中的中国省级财政透明度指数(2013年)描述了我国各省2012年度财政信息向公众公开的程度。其中按照百分制得分分析，如果按照60分为及格线，首次有两个省份达到及格，然而大多数省份集中在信息公开程度较低的层次。北京、天津、上海、重庆四个直辖市的分数仍然与公众预期相差甚远。

在2009年，当上海财经大学公共政策研究中心在对我国省级财政透明度进行统计评估时，同时选取了中国香港、日本奈良以及美国纽约三个相当于我国省级部门的城市进行对比，选取同样的评估标准进行调查。结果显示，尽管各个地区对于财政信息的口径不尽相同，而在财政信息的可得性方面，要大大高于我国。政府存在的一切财政活动，均可通过查阅官方网站，或是提交申请函的方式得到。

3 多角度促进我国财政透明度提高

3.1 培养阳光意识，加强信息公开

2013年中国十八届三中全会指出要“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”，落实这一要求，需要政府部门转变执政过程中保密的惯性思维，加大政务公开的力度，保证决策的科学化。具体到财政信息方面，纳税人具有对政府财政活动的知情权和监督权。加强财政透明度建设，建立公平、公正、公开的公共财政体系，使得政府的财政活动在监督下进行，不仅是对纳税人权益的保证，更利于纳税人对政府信任度的增加，使其更愿意配合政府的公共活动，从而使公用财政建设进入一个良性循环的过程。

表1 2012年全球预算透明指数排名(部分)

表2 2013年中国省级财政透明度排行榜

3.2 不断推进信息透明的法制建设

2014年中共十八届四中全会指出要“全面推进依法治国”，“形成完备的法律规范体系”，建立健全我国政府信息公开的法律体系，更好地推进我国财政透明度工作的进程。如果没有法律的严格约束，政府会选择性地公布对自身更有利的信息，这样就无法保证信息质量的真实、公平和有效性。我国现行的《政府信息公开条例》属于政府行政条例，法律层次较低，缺乏具体实施条例的行政部门，对政府信息公开的法律约束力有限。因此，应加快将《政府信息公开条例》提升至法律层次。将政府财务信息公开的范围、时间、披露方式均以法条的方式明确下来，并设置相应的违法处罚机制。以一项正式的法律形式，为财政信息公开提供法律支持和保障。

3.3 建立健全政府财务报告体系

国际货币基金组织(IMF)指出，政府的一切只能均是财务活动。政府财务报告是政府公布财政信息的主要方式，目前我国还尚未建立真正的财务报告体系，与一些发达国家有很大的差距。因此构建一套适合我国国情的、完善的政府财务报告体系，是促进政府信息公开，提高财政透明度的必然要求。

财务报表必然是财务报告体系的基础构成，财务报表的主体可以细分为四个层次，包括一级政权的政府、各级政府的各个部门、隶属于政府各部门的机构单位以及有财政专项资金使用的机构。各级主体以各自的经济活动为基础分表编制资产负债表，现金流量表、预算情况表以及财务报表附注，并及时报送宏观经济决策部门、审计监督部门和社会公众等监督决策机构。对于政府财务报表公开披露的时间可根据具体内容确定，分为月度、季度、年度，及时、准确地予以公布，并确保该信息的使用者能便捷、平等地获知。此外，还应广泛利用各种媒体平台，多渠道向公众提供政府的财务信息。

3.4 建立政府公开信息的质量保证机制

政府财务报告必然不能缺少审计报告这一部分。结合我国具体国情，我国的国家审计署隶属国务院，这样从严格意义上来讲，并不是绝对的外部审计，审计工作的公平性难免会受到影响和质疑。对此，可将审计机构直接隶属于立法机构，形成立法型监督的审计格局。此外，全国人民代表大会作为我国的最高权力机关，应切实落实其监督的权力。由人大决议安排审计部门之外的社会机构，如会计事务所，负责对政府财政资金使用及财务报告的二次审计，进一步保证政府财务报告信息的质量。对那些故意隐瞒信息、阻碍公众获取信息的部门和人员，予以惩处，并追究其法律责任。同时，发挥社会监督在监督机制中的重要所用，充分利用公众媒体和相关社会机构的力量，对财政收支活动进行监督和评价，使得公众更清晰地了解预算编制、执行和审查的过程。这样，就形成了一个从政府到公众，由内到外的，多层次、多角度的财政信息披露、监督机制，对于财政透明度的提高有着积极意义。

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