进口瓷砖的保障措施制度简析

2015年7月，应国内企业申请，突尼斯对进口瓷砖进行保障措施立案调查，涉案产品海关编码为690710、690790、090810、690890。这是继2014年12月巴西非上釉瓷砖反倾销调查终裁、2015年2月哥伦比亚瓷砖反倾销调查立案和2015年5月墨西哥瓷砖反倾销调查立案之后，又一起针对瓷砖产品的贸易救济调查。

保障措施，是进口国针对造成国内产业严重损害或严重损害威胁的进口产品采取的临时性的紧急救济措施。与反倾销调查有相同的方面，也有不同的地方。2007年9月，土耳其国内陶瓷行业曾向我国政府提出了“瓷砖产品特殊保障调查申请”。因此开启了长达五年的出口土耳其瓷砖的贸易配额制度。

为了使陶瓷生产和贸易企业更好地了解 “保障措施立案调查”的内容，本期邀请金诚同达律师事务所的李林律师撰写了《保障措施制度简析》，详细介绍了保障措施的实施条件、调查方式、实施期限和应对思路。

保障措施，是进口国针对造成国内产业严重损害或严重损害威胁的进口产品采取的临时性的紧急救济措施。保障措施的目的，是消除进口量增加对国内产业的损害，所以它与反倾销措施、反补贴措施在性质上相同，均属于贸易救济措施的一种。但另一方面，反倾销反补贴旨在防止不公平的价格竞争对正常国际贸易秩序的不利影响，而保障措施则旨在防止进口数量的增长对进口国国内产业的不利影响，不涉及价格的公平性问题，因此保障措施设置救济措施的标准更低，涉及国家和产品更广泛，措施更严厉。如果对相关实质性条款适用和解释不当，则对正常国际贸易秩序影响更大。

保障措施可分为两类，一是一般保障措施，即通常所说的“保障措施”1，其法律渊源主要是GATT1994第19条第1款和WTO《保障措施协定》（以下简称“《协定》”），其针对不特定的进口国。突尼斯针对瓷砖产品发起保障措施调查即属于一般保障措施调查，它针对的不仅仅是自中国进口的瓷砖，而包括从其他所有国家进口的瓷砖产品；二是特殊保障措施，通称“特保措施”，指针对特定产品或特定国家的产品的、实施条件相对宽松的保障措施，其法律渊源主要包括《农业协议》第5条、《纺织品和服装协议》第6条、《服务贸易总协定》第10条以及有关国家加入GATT或WTO的协议或议定书中订立的“选择性保障措施条款”（如《中国加入WTO议定书》第一部分第16条中针对特定产品的过渡性保障机制2）。

1 保障措施的实施条件

根据GATT第19条第1款（a）项以及《协定》第2条和第4条，实施保障措施的法律条件包括：（1）未预见的发展；（2）进口产品的增加；（3）生产同类产品或直接竞争产品的国内产业受到严重损害或严重损害威胁；（4）进口产品增加与国内产业的严重损害或严重损害威胁之间存在因果关系。现分别简要介绍如下：

1）未预见的发展

根据GATT第19.1（a）条，保障措施的实施条件包括“未预见的发展”（unforeseen developments），即规定进口产品的绝对或相对增加应当是未预见的发展引起的。但这一条件却并没有出现在《协定》中，由此引发了未预见的发展是否构成保障措施的实施条件的争论。经过WTO争端解决机构在韩国奶制品案、美国羊肉案和美国钢铁案中的一系列实践，上诉机构明确指出 《协定》与GATT1994之间不存在冲突或替代的关系，两者应当累积适用。因此，未预见的发展构成实施保障措施的法律条件之一，进口国调查机关必须对此予以说明，否则采取保障措施的法律依据就存在缺陷3。

关于哪些情形构成 “未预见的发展”，《协定》和GATT1994均没有给出明确的规定，但通过专家组和上诉机构在个案中的分析，可以大致归纳其特征。即，无论是单独还是综合事件，只要该事件发生在关税谈判减让之后、实施保障措施之前，且是调查国事先没有预料到的，该事件就可能构成未预见的发展。

2）进口产品增加

进口产品的增加包括绝对增加和相对增加两种情况。绝对增加，是指与之前一段时间相比，进口产品本身的数量增加。相对增加，则指与进口国的国内生产相比，进口产品数量增加；即使进口产品与之前一段时间相比数量不变，但后期进口国国内产量下降，也可导致进口产品数量相对增加，进而达到该数量条件。

上诉机构在阿根廷鞋类保障措施案中强调，进口增加的重点是进口“正在”增加。无论是数量上还是性质上，该进口增加应该是“足够迫近的、足够紧急的、足够急剧的、足够显著的”，且足以对国内产业造成严重损害或严重损害威胁。可见，保障措施中的“进口产品增加”是比反倾销反补贴中更高的标准。

3）严重损害或严重损害威胁的确定

根据《协定》，严重损害指对一国内产业状况的重大全面减损（或称为重大总体损害），严重损害威胁指对国内产业总体的明显迫近的严重损害。对严重损害威胁的确定应基于事实，而非仅凭指控、推测或极小的可能性作出。所谓“全面减损”（或总体损害），指调查机关应考察整个产业的总体情况，而不能仅仅依据某个或某几个企业的情况作出裁定。关于“严重”，上诉机构在美国羊肉案中，“严重损害”是比反倾销和反补贴中的“实质损害”更高的损害标准。

在确定严重损害或严重损害威胁时，调查机关应考虑与产业状况有关的所有客观的可量化的相关因素，特别是有关产品按绝对值和相对值计算的进口增加的比率和数量，增加的进口所占国内市场的份额，以及销售水平、产量、生产率、设备利用率、利润和亏损及就业的变化。根据上诉机构在以往案例中的财局，主管机关应当考虑上述所有因素，如果缺少了其中任何一个因素，主管机关的裁定和结论便存在缺陷。但上述任何一个因素并不一定起决定性作用，作出损害裁定也并不要求所有因素都表明损害。

4）因果关系

根据《协定》第4.2（b）条，调查机关必须根据客观证据，证明有关产品增加的进口与严重损害或严重损害威胁之间存在因果关系。但是，该条只要求证明进口增长构成国内产业遭受严重损害或严重损害威胁的原因，并不要求构成主要原因或实质原因。同时，第4.2（b）条还规定，如果除正在增加的进口产品之外，还存在其他因素正在同时对国内产业造成损害，则此类损害不得归因于增加的进口。可见，保障措施中的因果关系要求与反倾销和反补贴中的因果关系基本相同。

2 保障措施的调查与实施

1）保障措施的调查程序

《协定》中对于保障措施调查程序的规定比较简单，主要是关于调查程序和实施措施的基本原则。根据各国国内法的规定，保障措施的调查程序大致可以归纳如下：（1）国内产业提出调查申请，国内调查机关必要时也可主动发起保障措施调查；（2）主管机关立案，并进行多种形式的调查，最常见的形式是举行听证会听取各利害关系方的意见；（3）调查机关作出裁决，决定实施或者不实施保障措施。

此外，在进行保障措施的调查过程中，调查机关还承担着“通知”和“磋商”两项义务。“通知”，是指调查机关有义务将以下事项通知世界贸易组织保障措施委员会：（1）发起调查的决定和理由；（2）对于严重损害或严重损害威胁的调查结果及相关证据：（3）适用或延长保障措施的决定；（4）采取临时措施的决定。通过上述通知程序，世界贸易组织保障措施委员会对保障措施的调查进行监督和审查。“磋商”，是指调查机关应当在采取或延长措施（包括最终措施和临时措施）前，与作为产品出口商拥有重大利益的世贸成员国进行磋商，保证各利害关系方的观点得到充分交流。

2）保障措施的实施方式和期限

A实施方式

对于保障措施的具体形式，GATT1994第19条规定，缔约方有权在防止或补救严重损的限度内，对该产品全部或部分中止义务或撤销或修改减让。可见，保障措施的实施形式是中止履行GATT项下的义务或修改（或撤销）关税减让。实践中，实施保障措施的方式主要是提高关税或采取数量限制，或者关税与数量限制相结合。《协定》还规定，在采取数量限制的情况下，限制水平不得低于最近三个代表年份的实际平均进口水平，除非调查机关另有正当理由偏离该规定。上述规定主要针对最终保障措施，而对于临时保障措施，《协定》明确规定应当采取提高关税的形式，且期限不能超过200天。

需要强调的是，根据《协定》第2条，保障措施应当一视同仁地适用于来自各出口国的所有被调查产品，而无论产品的来源。该规定废除了“灰色区域”措施（详见下文），符合GATT的最惠国待遇原则。

B实施期限

根据《协定》的规定，临时保障措施的实施期限不能超过200天；最终保障措施的适用期限不得超过4年。即使调查机关裁定延长保障措施，包括所有措施的任何实施期限及延长在内，最多不超过8年。同时，实施期限超过1年的措施应逐渐放宽，实施期限超过3年的措施应当进行中期审查。

3）保障措施实施中的“灰色区域”

“灰色区域”措施指某些国家为规避GATT的相关规定，与出口增长的出口成员达成协议，通过所谓的“自愿出口限制”、“有序的销售安排”及类似措施，要求出口成员将其出口限于协议好的配额内。“灰色区域”措施的主要特征是：（1）仅针对来自特定国家的产品，而不涉及其他国家，具有明显的选择性和歧视性；（2）通常由政府部门间通过磋商或书函往来达成一定的协议，或由企业间私下约定达成协议，缺乏透明度和公开性；（3）协议的内容包括数额限制、价格承诺、监督制度以及出口预测等。

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由于上述“灰色区域”措施违法了GATT的最惠国待遇原则、透明度原则以及普遍取消数量限制的规定（第11条），《协定》第11.1（b）条予以明确禁止，要求成员国不得采取任何自愿出口限制、有序销售安排或其他任何类似措施。

4）保障措施及应对思路

由于保障措施调查针对的是特定产品的不特定国家，因此单个企业的应诉是无能为力的，应该协调商协会和中国政府去组织抗辩工作。同时，也需要其他国家去进行相应的抗辩工作。我们认为，在中国国内产业和中国政府的抗辩工作中，主要有以下思路。

a）对涉案产品范围进行分析和研究，以确定中国出口的产品和涉案产品的区别，是否可以主张产品排除；

b）搜集和分析中国国内产量、产能、内需和对其他国家出口的数据和突尼斯国内产业和市场的数据，为中国产业和中国政府参与评论和措施提供有利的事实支持；

c）涉案产品的进口是否增长？是否证明存在“不可预见的发展”以及“不可预见的发展”是否导致了进口增长？

d)调研突尼斯国内产业及其财务状况，重点进行产业损害抗辩，突尼斯国内产业是否遭受了严重损害或严重损害威胁；

e)涉案产品的进口增长与国内产业的严重损害或严重损害威胁之间是否有因果关系；是否在审查因果关系时，将进口之外的其他因素对国内产业造成的损害归因于进口；

3 特保措施简述

除前文所述的一般保障措施外，WTO法律中还规定了针对特定产品或特定国家的产品的、实施条件相对更加宽松的特保措施。与可适用于所有产品的保障措施不同，这些特保措施只适用于特殊产品或服务。

通常所说的特保措施主要包括农产品特保措施和纺织品特保措施。农产品特保措施的法律依据是 《农业协议》第5条。根据该条规定，如果世贸成员国在进行关税改革的过程中遇到进口农产品的数量突增或价格骤降，当增加或下降到一定限度时，允许该成员国对这些农产品征收额外的关税。纺织品特保措施的法律依据是《纺织品和服装协议》第6条。该条规定了过渡性保障措施，即在过渡期内，如果未受配额限制的纺织品或服装产品及未纳入关贸总协定的产品大量进口，对国内产业造成严重损害或严重损害威胁，就可以采取保护措施；并且，自单个成员的进口出现急剧和实质性增加，则可以对该特定成员的特定产品实施配额限制。

土耳其国内陶瓷行业曾在2007年9月向我国政府提出了“瓷砖产品特殊保障调查申请”，五矿商会和陶协高度重视，积极配合国家商务部采取应对措施，在商务部的指导和协调下，在国内出口土耳其陶瓷企业的授权下，经过与土方的反复磋商和谈判，在2008年6月25日，五矿商会代表中国陶瓷业界与土耳其陶瓷业界达成共识，签订了稳定对土出口市场的行业自律协议。协议中确定每年对土出口的总的出口配额，中国瓷砖企业对土出口不能超过这个总的配额；总的配额分配到各个中国瓷砖企业中，只有从五矿商会拿到配额的企业才能把瓷砖出口到土耳其，一旦该企业的配额用完，该企业对土耳其的出口将停止，等待明年分配下配额之后再重启对土耳其的出口工作。在单边自律的模式下，中国对土耳其瓷砖出口比较平稳。在2012年6月，为期5年的特保项下自律安排到期后终止，中国瓷砖企业恢复正常出口。

这里需要强调的是土耳其瓷砖特保调查发起的依据是《中国加入WTO议定书》第一部分第16条中针对特定产品的过渡性保障机制，但是入市议定书中的特保措施条款已经于2013年到期失效。因此，以后针对中国瓷砖产品，其他国家没有依据再次发起特殊保障措施调查。